-
-
2.1 Aperçu du Ministère
2.2 Structure de la gestion
2.3 Historique
-
3.1 Planification
3.2 Responsabilisation
3.3 Pourquoi les
résultats sont critiques
3.4 Surveillance et prise de décisions
3.5
Le rôle de la culture, des valeurs et du leadership
3.6 Évaluation des
avantages obtenus selon les gestionnaires
-
Des résultats pour les
Canadiens et Canadiennes est le cadre de gestion qui détermine l'engagement du gouvernement du
Canada à : ancrer un volet qui cible les citoyens dans ses programmes et
services, appliquer des valeurs logiques dans la fonction publique, obtenir des
résultats et dépenser raisonnablement en insistant sur la discipline, la
diligence raisonnable et l'optimisation des ressources acquises avec les
deniers publics. La Modernisation de la
fonction de contrôleur est une composante essentielle de cette structure.
Elle porte sur la gestion logique des ressources et la prise de décisions
efficaces dans les organisations, entre celles-ci et avec les
partenaires.
Réunir les éléments Des résultats
pour les Canadiens et Canadiennes et de la Modernisation de la fonction de contrôleur demande l'intégration de
la gestion et de la responsabilisation dans les organisations et avec les
organisations partenaires. Environnement Canada (EC), Agriculture et
Agroalimentaire Canada, le Bureau de la sécurité du transport et la Gendarmerie
royale du Canada en sont à différentes étapes de l'élaboration, mais ils ont
convenu de participer à une étude pour documenter leurs expériences. Ils
préciseront l'utilisation de l'information sur le rendement pour la
planification et la prise de décisions, comment la responsabilisation est
appliquée pour obtenir des résultats et comment sont concrétisées la
responsabilisation et la gestion horizontale dans les ministères et agences, et
avec les organisations partenaires.
Ce
rapport est une étude de cas d'EC formulée après les rencontres avec dix-neuf
cadres supérieurs du Ministère et un examen de sa documentation approfondie.
Voici le mandat d'EC (établi dans la Loi sur le ministère de l'Environnement du
Canada) :
- conserver et améliorer la
qualité de l'environnement naturel, notamment celle de l'eau, de l'air et
du sol,
- préserver les ressources
renouvelables du Canada (y compris l'eau, les oiseaux migrateurs, ainsi
que la flore et la faune sauvages en général),
- fournir des services
météorologiques,
- assurer le respect des règles
de la Commission mixte internationale,
- coordonner
les plans et les programmes fédéraux relatifs à l'environnement.
La vision et la mission d'EC révèlent que le
Ministère veut constater des répercussions environnementales après les
interventions des Canadiens.
- La vision d'EC : « Nous voulons un Canada où les gens prennent des décisions
responsables au sujet de l'environnement et où l'environnement est ainsi
soutenu au profit des générations d'aujourd'hui et de demain. »
- La mission d'EC : « Faire du développement
durable une réalité au Canada en aidant les Canadiens à vivre et à
prospérer dans un environnement qu'il faut protéger, respecter et
sauvegarder. »
Le mandat d'EC signifie qu'il faut influencer
les pratiques et comportements de tous les Canadiens dans un environnement qui
ne connaît pas de frontières et où d'importants aspects de divers secteurs de
compétence sont souvent partagés. EC doit donc se fier énormément à d'autres
intervenants pour atteindre ses buts environnementaux. Voilà une réalité
sous-jacente à toutes ses approches, en particulier l'adoption de la gestion
axée sur les résultats comme moyen fondamental d'accomplir ses activités. La
présente étude révélera en fait que la gestion axée sur les résultats est
devenue une méthode indispensable pour le Ministère parce que son mandat exige
l'interaction, l'entente et un front commun avec un grand nombre d'intervenants
différents qu'il ne contrôle pas, chacun ayant son programme et ses intérêts
propres. Ces intervenants comprennent des agences et ministères fédéraux,
d'autres administrations publiques à tous les échelons, tant au Canada que sur
la scène internationale, des groupes et administrations autochtones, des
universités et instituts de recherche, des organisations non gouvernementales
et groupes d'intérêt locaux et nationaux, des entreprises et le milieu
industriel, ainsi que des citoyens*.
Il n'y a pas de ministère fédéral plus horizontal qu'EC dans ses défis, ses
approches élaborées et sa structure interne.
Le Ministère a été créé en 1971 lorsque
plusieurs services (maintenant intitulés le Service météorologique du Canada,
les Services de protection de l'environnement, Le Service des pêches, Le
Service des terres, des forêts et de la faune et Le Service de la gestion des
eaux) ont été regroupés pour appliquer un mandat élargi. Ces services ont de
longs antécédents et sont fiers de leur tradition (130 ans dans le cas du
Service météorologique) et tous ont une identité bien ancrée. (Parcs Canada faisait parti d'EC pendant les années 1980 et s'est détaché d'EC en 1993.) Le Ministère comptent maintenant 5 641
ETP (exercice 2003-2004) dont environ 47,5 % en région. Ses dépenses
brutes (exercice 2003-2004) dépassent légèrement le milliard de dollars.
EC est un ministère à caractère scientifique et les postes de scientifique et
de soutien scientifique direct englobent environ 52 % de ses ETP.
* Les priorités stratégiques d'EC (énoncées dans son Cadre de gestion
de 1999), lesquelles s'appliquent à tous ses secteurs d'activité, renforcent ce
point. Elles soutiennent le leadership déterminant du Ministère en promotion du
développement durable, autant au gouvernement fédéral que dans la société dans
l'ensemble :
- Apporter le leadership à l'échelon
national et international pour les questions pertinentes à l'environnement
durable.
- Intervenir au nom de tous les
Canadiens pour considérer les enjeux de l'environnement qui suscitent une
préoccupation nationale, et pour administrer et appliquer les lois et
règlements environnementaux fédéraux.
- Faire la prestation de services aux
Canadiens pour leur permettre de s'adapter à leur environnement de façon à sauvegarder
leur santé et leur sécurité et à optimiser l'efficience économique.
- Veiller à l'acquisition dans toute la
société d'une capacité de prendre des décisions qui mènent à la durabilité de
l'environnement et collaborer avec ceux qui ont des objectifs semblables.
EC a intégré sa présence régionale
partout au pays comme plusieurs autres ministères fédéraux et ses cinq
directeurs généraux régionaux (DGR) font rapport au sous-ministre. Ils ont le
mandat de créer une présence ministérielle entière dans chaque région. Avant
l'intégration des régions en 1993-1994, les divers services d'EC avaient
des présences et des identités régionales distinctes. Les composantes régionales
de ces services font maintenant directement rapport à chaque DGR et le
sous-ministre attribue des ressources au DGR. Chaque DGR est donc chargé d'un
programme régional intégré qui permet de relever les défis et de répondre aux
besoins de la région en particulier. Les trois services sont toujours chargés
simultanément de la prestation de programmes nationaux dans les secteurs de la
météorologie, de la conservation et de la protection de l'environnement.
EC a adopté une structure
matricielle officielle pour gérer cette exigence à deux volets. La structure
hiérarchique d'EC comprend les cinq régions et cinq fonctions ou services
nationaux établis à l'administration centrale, chacun de ces derniers ayant à
sa tête un SMA. Le
Parlement attribue les ressources par secteur d'activité et elles sont
réparties par organisation au Ministère. L'autorisation de dépenser revient en
définitive aux organisations. Les trois services nationaux et les deux
fonctions ministérielles apportent simultanément une orientation fonctionnelle
aux organisations de la structure hiérarchique pour garantir que la stratégie
nationale est appliquée et que les objectifs des programmes sont atteints
régulièrement. Les quatre secteurs d'activité du Ministère sont
considérablement bien alignés sur les responsabilités de ces SMA fonctionnels.
Quatre « tables de concertation », une pour chaque secteur
d'activité, donnent un moyen officiel aux organisations de la structure
hiérarchique et aux autorités fonctionnelles de se rencontrer, d'établir les
priorités, de déterminer le plan du secteur d'activité, d'évaluer le progrès
organisationnel et de prendre des décisions. Un SMA est président de chaque
table et il a la responsabilité fonctionnelle générale du secteur d'activité.
Les organisations de la structure hiérarchique doivent rendre compte de la
gestion des ressources et obtenir des résultats précis, mais l'enveloppe
générale des dépenses est confiée à chaque table pour son secteur d'activité
respectif. Le concept est illustré dans le tableau ci-dessous qui affiche
les membres et le président de chaque table.
Lien entre les secteurs d'activité et la structure organisationnelle
|
|
SCE
|
SPE
|
SMC
|
P et C
|
RHIS
|
Atlant.
|
PQ
|
Ont.
|
RPN
|
RPY
|
|
Env. sain
|
|
Prés.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nature
|
Prés.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
PME
|
|
|
Prés.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
GAP
|
|
|
|
Prés.
|
Prés.
|
|
|
|
|
|
|
* Le gris pâle indique les membres à la table. |
La structure officielle de la table
est répartie aussi en sous-tables à l'échelon du directeur régional et du
directeur général. Elles observent les tables des secteurs d'activité et les
intervenants se réunissent souvent pour régler des questions d'application et
trouver des solutions. Le comité de gestion du Ministère, intitulé Conseil de
gestion de l'environnement (CGE) surveille, notamment, le rendement
organisationnel général.
Une approche axée sur les résultats
est fondamentale à cette structure de gestion parce que chaque table de secteur
d'activité cible deux ou trois résultats clés qui déterminent ses priorités et
qui servent à évaluer le progrès organisationnel. Voici les quatre secteurs
d'activité et leurs résultats clés :
- Environnement sain (406,5 M$), résultats clés :
- Réduction
des effets néfastes de l'activité humaine sur l'atmosphère et la qualité de
l'air.
- Prévention
ou réduction des menaces à la santé environnementale et humaine posées par les
substances toxiques et d'autres substances préoccupantes.
- Nature (201,4 M$), résultats clés :
- Conservation
de la diversité biologique.
- Compréhension
et réduction des incidences de l'activité humaine sur la santé des écosystèmes.
- Conservation
et restauration des écosystèmes prioritaires.
- Prévisions météorologiques et environnementales (PME)
(317,1 M$), résultats clés :
- Réduction
des répercussions des phénomènes météorologiques violents et des dangers
connexes sur la santé, la sécurité et l'économie.
- Adaptation
aux changements quotidiens et à long terme des conditions atmosphériques,
hydrologiques et de l'état des glaces.
- Gestion, administration et politiques (GAP) (120,8 M$), résultats
clés :
- Priorités
et plans stratégiques intégrés.
- Organisation
bien rôdée appuyée par des services efficaces et innovateurs.
* Voici les cinq fonctions et services nationaux installés à
l'administration centrale : Service de la conservation de l'environnement,
Service de la protection de l'environnement, Service météorologique du Canada,
Politiques et communications, et Ressources humaines et innovation des
services.
EC a acquis une expérience
considérable en gestion axée sur les résultats et en gestion matricielle
pendant l'application des premières initiatives axées sur les résultats au
cours de la décennie 1980 et lorsque le ministère est passé à la structure de
gestion matricielle axée sur les résultats au début de la décennie 1990. Cette
expérience approfondie est unique pour les autres ministères qui participent à
ces études de cas et peut-être même unique au gouvernement. Le Ministère a
maintenu son engagement à appliquer la gestion axée sur les résultats et son
intérêt constant pour l'intégration du rendement, de la responsabilisation et
des résultats, malgré les changements de gouvernement, les différents ministres
et sous-ministres, les changements de cibles stratégiques et les mesures
intergouvernementales comme l'examen des programmes. Un bref aperçu de
l'historique de la gestion d'EC révèle en fait que, pendant plus de vingt ans,
les gestionnaires ont mis à l'essai des approches et ont tiré avantage de
celles qui ont fonctionné.
Nous avons déjà mentionné que le
Ministère a été créé en 1971 et englobait au départ un groupe de services
distincts liés à l'environnement et ayant chacun une identité individuelle marquée
et une présence régionale distincte. Au cours de la décennie 1980, EC a
commencé à considérer les enjeux du point de vue des écosystèmes parce que les
enjeux environnementaux outrepassent les frontières et les secteurs de
compétence, et les répercussions de certaines toxines (le mercure, par exemple)
ne sont pas restreintes à l'eau, notamment, mais elles ont aussi des incidences
dans l'air, en particulier dans ce cas. Le Ministère devait donc acquérir la
capacité de gestion des enjeux et d'intervention selon les secteurs, au lieu
des services. Les pluies acides étaient un enjeu stratégique majeur et les
solutions exigeaient une approche intégrée à EC même, ainsi que des ententes
avec un certain nombre d'intervenants externes. Le Ministère a constaté qu'il
ne pouvait contrôler chaque activité nécessaire pour formuler des solutions et
il a dû définir ce qu'il pouvait contrôler (et ce sur quoi il devrait donc
rendre compte). EC a commencé à élaborer l'approche axée sur les résultats qui
est maintenant une pratique standard :
- Conclure
par consensus une entente sur les résultats voulus avec les intervenants
pertinents.
- Convenir
(de nouveau, par consensus) des activités nécessaires pour obtenir ces
résultats.
- Convenir
par consensus de mesures à appliquer pour déterminer les progrès réalisés, afin
d'obtenir les résultats.
- Convenir
des rôles, responsabilités et échéanciers avec chaque participant ou partenaire
chargé de son volet de l'entente.
Au cours de la décennie 1980 de
plus, dans certaines sections du Ministère (l'Institut national de recherche
sur les eaux, par exemple), les gestionnaires des sciences ont commencé à
déplacer l'accent de la science environnementale qui était l'acquisition du
savoir, simplement pour l'avoir acquis, et ils ont plutôt ciblé les besoins
d'information de l'utilisateur. Cette intervention a été très importante. Dans
le modèle scientifique traditionnel, chaque scientifique faisait de la
recherche, selon une orientation personnelle surtout, et diffusait les
résultats dans une publication examinée par les pairs. La publication était le
produit définitif. L'utilisation ou l'utilisateur du savoir ainsi acquis
suscitait peu d'intérêt. Selon le modèle élaboré à l'Institut national de
recherche sur les eaux et ailleurs à EC, la principale question est
devenue : de quel savoir les décideurs ont-ils besoin? Voilà qui a
suscité l'intégration de la science et de la stratégie, et avec le temps, la
situation a changé énormément la gestion de la science au Ministère. L'accent
est plutôt mis sur la science axée sur les projets et l'examen biennal ou
triennal, selon la priorité continue de ce savoir pour l'utilisateur. Les
projets sont renouvelés ou terminés et de nouveaux projets sont entrepris,
selon l'évolution des besoins de l'utilisateur, et les tables des secteurs
d'activité ont une intervention critique dans l'établissement des priorités. La
diffusion et l'examen des résultats par les pairs est toujours un volet
indispensable de la science d'EC, mais une évaluation scientifique des enjeux
sélectionnés est aussi rédigée à l'intention des décideurs. Cette évaluation
permet de mettre les constatations scientifiques dans un contexte stratégique.
Au début de la décennie 1990, le
Ministère a continué d'élaborer a) une approche axée sur les résultats applicable
à la stratégie et à la mise en oeuvre et b) une structure de gestion en
mesure d'intégrer les activités entre les limites organisationnelles
(« silos »). Le Plan vert axé sur les résultats, une énorme
initiative stratégique extrêmement horizontale (1990), s'est révélé
particulièrement novateur. Pendant la restructuration gouvernementale en 1993
(Parcs Canada est alors devenu une agence du nouveau ministère du Patrimoine
canadien), EC a décidé d'intégrer ses services distincts en région et d'adopter
une structure officielle de gestion matricielle. L'année suivante, les
réductions de l'Examen des programmes (1994) ont eu d'importantes répercussions
sur le Ministère, en générale. L'approche axée sur les résultats et la matrice
d'EC ont cependant été maintenues. La matrice a été activée en 1995, elle
comprenait trois secteurs d'activité et 11 composantes de secteur
d'activité, chacun ayant une table de concertation.
La matrice d'EC a été soutenue et
simplifiée en 1998. Les frais de gestion des 11 tables étaient trop
élevés, compte tenu du temps que les cadres passaient en réunion et, après une
réflexion et un engagement considérables à l'échelon de la haute direction, la
structure actuelle de la matrice a été élaborée : quatre secteurs
d'activité et quatre tables, un SMA fonctionnel chargé du secteur d'activité
est président de la table, chaque table réunit tous les DGR et SMA, et les
résultats clés de chaque secteur d'activité a définis selon les précisions ci-dessus.
Les secteurs d'activité sont délibérément élaborés pour correspondre de près
aux rôles des organisations des SMA, afin de garantir leur engagement constant
envers la structure de la table. Simultanément, les membres régionaux de toutes
les tables et sous-tables des secteurs d'activité garantissent une solide
intervention régionale dans toutes les décisions importantes du Ministère.
Le Ministère a publié en 1999 un
« Cadre de gestion » décrivant son mandat, sa mission, sa vision, son
approche axée sur les résultats, la structure de ses secteurs d'activité et on
y a ajouté une « charte des responsabilités » d'une page. Cette
charte définit les responsabilités des personnes (et non des groupes), c'est-à-dire
les SMA et les DGR dans ce cas, et elle décrit les rôles du CGE, les tables des
secteurs d'activité et les fonctions ministérielles. Ce document d'orientation
est toujours valable, même s'il a été précisé récemment, en particulier pour
éclaircir le genre d'orientation fonctionnelle.
Depuis la simplification de la
matrice en 1998, il y a eu d'autres précisions et approfondissements,
notamment :
- L'élaboration
d'un plan directeur, un système d'information de gestion qui donnera, en
premier lieu, aux gestionnaires les coûts des 300 à 400 activités qui
débouchent sur les résultats et les sous-résultats des secteurs d'activité. Ce
volet en est actuellement aux approbations définitives et sera bientôt
pleinement activé. Au deuxième volet du plan directeur, l'information sur la
gestion et d'autres renseignements sur les ressources humaines seront ajoutés à
l'information sur les coûts, de nouveau selon les activités récapitulées en
résultats clés et sous-résultats des secteurs d'activité.
- L'élaboration
plus poussée des résultats des secteurs d'activité par l'intermédiaire de la
mise au point des cadres de gestion et responsabilisation axés sur les
résultats (CGRR), maintenant en cours ou achevés pour toutes les tables.
- La définition plus approfondie déjà mentionnée des responsabilités, compte tenu de
l'expérience acquise depuis 1999.
Fait particulièrement intéressant,
le CGE s'est intéressé directement à trois importants dossiers horizontaux et
en a surveillé l'évolution depuis deux ans : Kyoto (ou le changement
climatique), l'air et l'eau. Ces importants dossiers touchent tous les secteurs
d'activité et posent donc un défi de gestion à la structure du Ministère. Le
CGE a créé dans chaque cas un comité directeur pour chaque dossier, un SMA
oriente le comité et ses progrès sont étroitement surveillés. Les structures et
réseaux des tables ont simultanément été utilisés pour la gestion de ces
dossiers spéciaux, les ressources et les activités des tables les ont soutenus,
les membres du personnel clé affectés aux dossiers ont la même importance aux
tables et le pouvoir de prise de décisions à la table a été maintenu. Voilà qui
démontre comment les gestionnaires ministériels utilisent et modifient la
structure actuelle pour relever de nouveaux défis, et c'est toujours un
problème dans toute organisation. La structure matricielle sert au programme
d'EC en cours, mais une nouvelle initiative importante peut demander une
orientation et un engagement directs du sous-ministre et du CGE. Un comité
provisoire est donc formé pour mener l'affaire, mais les tables restent la
structure élémentaire de gestion des ressources et elles sont toujours chargées
en définitive d'obtenir les résultats voulus. Des crédits supplémentaires sont
prévus dans le cas de Kyoto et la création d'un nouveau secteur d'activité a
été considérée, mais rejetée, même s'il n'est toujours pas évident de déterminer
comment cet important dossier ouvert sera considéré dans la structure actuelle.
Du point de vue de la gestion, le
SMA et RHIS orientent une initiative ministérielle intitulée « le Savoir au
service des Canadiennes et Canadiens » (LSSC). LSSC est une nouvelle
initiative axée sur les résultats visant à mettre le savoir du Ministère
entièrement à la disposition des Canadiens pour qu'ils prennent des décisions
informées sur l'environnement. Il est convenu que le savoir est le résultat clé
d'EC qui permettra d'obtenir des résultats environnementaux. EC doit donc faire
en sorte que le savoir acquis soit le savoir exact, mis à la disposition des
personnes appropriées, et de la bonne manière. Atteindre ce but en gestion
exige une relation de service renouvelée au Ministère, laquelle commence par
l'identification des utilisateurs du savoir à l'interne et à l'externe. Il faut
ensuite déterminer ce dont ils ont besoin pour prendre des décisions
importantes sur l'environnement, de ce que peut offrir EC, et quand et comment
EC peut offrir ce savoir. Voilà qui constitue une profonde remise en question
de ce que le Ministère peut livrer aux Canadiens et comment il peut y arriver
(même si elle est approfondie à partir des étapes qu'EC a déjà franchies pour
intégrer la science et le savoir dont ont besoin les décideurs). La charte du
LSSC est un engagement officiel des membres du CGE déterminés à atteindre les
buts du LSSC et elle est aussi une initiative de gestion conforme aux principes
énoncés. Ces engagements publics des gestionnaires d'EC sont devenus
d'importants éléments de la culture du Ministère. Tout comme les trois dossiers
stratégiques décrits ci-dessus, cette initiative est pertinente à toutes
les tables et elle tirera avantage de leur structure et de leurs réseaux.
EC considère la planification très sérieusement
et a donc élaboré une approche a) conforme au rôle des tables des secteurs
d'activité dans sa structure matricielle, b) qui incite à la planification
en une seule étape et c) qui intègre des plans aux ententes de gestion du
rendement (EGR) distinctes, renforçant ainsi la responsabilisation. Le plan
annuel des secteurs d'activité (ainsi que le processus connexe de planification
des secteurs d'activité) est au coeur de la planification et de la surveillance
à EC. Voici comment est structuré le système de planification et de
surveillance :
- Les plans des secteurs d'activité sont
élaborés et approuvés à la table de chaque secteur d'activité. Il s'agit de
plans triennaux révisés chaque année pour refléter les priorités changeantes
des secteurs d'activité et du Ministère. Ils révèlent comment un secteur
d'activité obtiendra ses résultats clés et ses sous-résultats, et précisent
l'utilisation des ressources. L'application de ces plans fait l'objet d'une
surveillance à la table.
- Les plans organisationnels. Ces plans des
secteurs d'activité orientent les plans opérationnels qu'élaborent les
organisations de la structure hiérarchique du Ministère. Ces plans
organisationnels révèlent comment l'organisation atteindra les résultats et
sous-résultats convenus pour les secteurs d'activité. Ces mêmes plans révèlent
comment l'organisation accomplira les priorités et atteindra les objectifs
ministériels. Ces mêmes activités peuvent servir à obtenir un résultat ou plus
des secteurs d'activité, tout en soutenant les objectifs ministériels.
- Le plan ministériel. Les plans des secteurs d'activité servent
aussi à élaborer le plan ministériel d'EC qui comprend les priorités des plans
des secteurs d'activité. Le CGE surveille le progrès du plan ministériel selon
des points de comparaison déterminés.
- L'entente de gestion du rendement (EGR). Les EGR des gestionnaires sont
aussi largement tirées du plan des secteurs d'activité et passent par la voie
hiérarchique organisationnelle. Il y a deux ans, les SMA ont consciemment
aligné les engagements des EGR sur les plans des secteurs d'activité pour mieux
définir et renforcer la responsabilisation.
- Le Rapport sur les plans et priorités et le
Rapport sur le rendement ministériel d'EC,
deux rapports annuels, tirent des renseignements des discussions du CGE sur les
priorités et des données des plans des secteurs d'activité.
L'application de la structure élémentaire
révèle une nuance en pratique. Tous les plans des secteurs d'activité sont axés
sur les résultats, par exemple, ils identifient les activités pour obtenir les
résultats et les sous-résultats et ils déterminent les ressources, mais leurs présentations
et approches sont différentes. Le Ministère n'a pas encore atteint son but de
planification en une seule étape, mais les pratiques et éléments essentiels
sont en place.
Le Ministère a élaboré en 1999 une charte
officielle des responsabilités mentionnée auparavant et elle a été mise à jour
en 2002. Elle définit ainsi la responsabilisation : obligation de répondre
de l'exécution des responsabilités. (La responsabilité est l'obligation d'exercer certaines fonctions.)
Si nous voulons tenir quelqu'un responsable, il doit avoir le pouvoir, les ressources
et la responsabilité d'une tâche, d'un résultat ou d'un produit en définitive.
Cette définition est conforme à une importante réalité de la gestion de
l'organisation gouvernementale : la responsabilité revient généralement
aux personnes, et non aux comités, conseils ou groupes, même si ces groupes
sont un volet indispensable de la prise de décisions au gouvernement.
La charte définit la responsabilité du
sous-ministre, des SMA et des DGR, et elle précise les liens de la
responsabilisation. Elle ajoute donc que le sous-ministre doit rendre compte à
trois personnes : le ministre, le greffier et le gouverneur en conseil.
Elle ajoute que les SMA et les DGR doivent rendre compte au sous-ministre sur
a) les résultats à obtenir en particulier et les engagements formulés dans
les plans des secteurs d'activité (leur responsabilité horizontale) et
b) sur le rendement de leurs organisations (leur responsabilité
verticale). La charte confirme donc une voie hiérarchique à partir du
sous-ministre jusqu'aux SMA et aux DGR (et, implicitement, de ceux-ci à
d'autres gestionnaires). Ces liens de la responsabilisation sont gérés par
l'intermédiaire des EGR dans un sens officiel et de réunions officielles et
libres sur des enjeux en particulier pendant l'année. L'aspect horizontal de
leur responsabilisation est réalisé par l'intermédiaire de l'exécution de leurs
responsabilités hiérarchiques avec succès.
La charte décrit aussi les responsabilités et
fonctions du CGE, des secteurs d'activité et des organisations de la structure
hiérarchique, tout en précisant clairement que, même si ces groupes prennent
des décisions ensemble et partagent une certaine responsabilité collective, la
responsabilité réelle revient à chaque gestionnaire. Elle ne suggère pas que
les SMA et les DGR pourraient avoir à rendre compte l'un à l'autre. En pratique
cependant, il y a une certaine responsabilité mutuelle efficace entre les pairs
qui fait vraiment partie de la dynamique des tables. Le plan du secteur
d'activité fait l'objet d'une discussion et d'une entente à la table, chaque
membre de la table signe l'entente pour confirmer son engagement envers les
résultats dans l'ensemble et les initiatives particulières par l'intermédiaire
desquelles son organisation fera sa part pour obtenir ces résultats. Cet
engagement est ensuite traduit en contrats de rendement avec les gestionnaires
hiérarchiques de chaque organisation. Ajoutons à la responsabilité qui imprègne
la hiérarchie qu'aucun membre à la table ne veut décevoir ses pairs à cause
d'un rendement insuffisant et tous ont l'impression d'être chargés
personnellement d'obtenir les résultats dans l'ensemble. Ce phénomène est
précisé à la rubrique « culture » ci-dessous.
Les tables des secteurs d'activité ciblent les
résultats clés définis et élaborés en 1998 et ils n'ont pas changé depuis. Ils
doivent durer. Les résultats environnementaux, par définition, sont extrêmement
longs à obtenir et, en fait, l'un des problèmes de la gestion des programmes
environnementaux est la période écoulée avant de pouvoir faire rapport sur des
changements mesurables après l'application de mesures correctives. Les tables
précisent davantage les sous-résultats et les priorités, et ce niveau de
définition des résultats est plus ouvert au changement, compte tenu des
nouveaux renseignements.
Les définitions des résultats apportent une
discipline aux discussions aux tables, en particulier dans les cas où un modèle
logique strict est appliqué (p. ex., l'air pur), lequel oblige à nouer des
liens évidents entre toutes les activités proposées et le résultat et à les
aligner l'une sur l'autre.
EC est un milieu de gestion extrêmement
horizontal et réparti en régions, et la définition des résultats clés et des
sous-résultats permet donc une souplesse vraiment nécessaire. Les gestionnaires
conviennent à la table de ce qu'il faut réaliser, mais ils ont une certaine
souplesse pour déterminer exactement comment y arriver dans diverses régions,
circonstances et occasions, et avec différents partenaires. Cette souplesse
appliquée à la réalisation des résultats modifie aussi le risque : les
petites initiatives locales qui fonctionnent bien peuvent servir à d'autres
régions et applications, mais si elles ne fonctionnent pas, des leçons
précieuses sont quand même apprises sans frais démesurés. Ce genre de réflexion
imprègne la culture d'EC.
La capacité de faire rapport régulièrement sur
le rendement est essentielle à cette approche et EC continue de faire des
efforts pour que l'information de gestion soit cohérente et compréhensible, et
pour obtenir des indicateurs de résultats sur l'état de l'environnement et le
rendement de l'organisation. Auparavant, par exemple, différentes applications
de codes financiers ont incité les régions à attribuer des activités à
différents secteurs d'activité, et il était donc difficile de comprendre la
comparabilité des ressources régionales attribuées à des fonctions identiques.
La première étape du plan directeur devrait résoudre en majeure partie ce
problème. (Étant donné que le problème se pose dans d'autres ministères parce
qu'ils nouent des liens entre les ressources et les résultats, le projet, s'il
réussit, sera une évolution importante pour le gouvernement dans l'ensemble.)
Cibler les résultats est aussi avantageux pour
les relations d'EC avec d'autres ministères, administrations publiques et
partenaires. En concluant une entente sur les résultats voulus, les diverses
organisations à la table peuvent convenir d'entreprendre des activités
appropriées à leurs ressources, rôles et mandats particuliers, et faire rapport
à la table sur l'état d'avancement de chacune. De nouveau, les indicateurs de
rendement pour surveiller le progrès sont essentiels et leur élaboration pose
nombre de défis : de nombreuses parties ont des données, elles sont
souvent trop particulières pour être utiles, l'utilisateur qui n'est pas expert
doit comprendre, notamment, un index sur la biodiversité (actuellement en
dernière étape d'élaboration) et la mauvaise utilisation de l'information est
une préoccupation légitime des scientifiques. En collaboration étroite avec les
provinces et d'autres intervenants, le Ministère a fait des progrès importants
dans l'élaboration de mesures des résultats environnementaux, notamment, le
Rapport sur les signaux environnementaux.
Il est devenu évident, après les rencontres,
que la surveillance du rendement est plus facile et systématique dans les
organisations de la structure hiérarchique qu'aux tables des secteurs
d'activité. C'est naturel parce que la voie hiérarchique suit la structure
hiérarchique, et les EGR, ainsi que les rapports réguliers officiels et autres
sur les questions d'importance donnent une assise pour l'évaluation de la
gestion normale du rendement. Étant donné que les EGR sont alignées sur les
plans des secteurs d'activité, les engagements des gestionnaires à la table des
secteurs d'activité font donc l'objet d'une surveillance régulière.
De diverses façons et à divers degrés, les
tables des secteurs d'activité examinent aussi l'état d'avancement, évaluent
les priorités et attribuent ou réattribuent les ressources. Les rencontres ont
suscité différentes perceptions de la capacité des tables de considérer les
discussions parfois difficiles qui doivent se dérouler pour évaluer le
rendement et prendre des décisions en conséquence. La majorité des
gestionnaires ont souligné la culture de transparence du Ministère, la
disposition à remettre les choses en question et sa vue d'ensemble (et non en
vase clos). Plusieurs ont donné l'exemple récent d'un exercice réussi que
toutes les tables ont entrepris pour identifier les dernières priorités de leur
secteur d'activité aux fins d'une réaffectation éventuelle des ressources.
Plusieurs ont aussi mentionné les difficultés du secteur d'activité des PME
depuis deux ans parce que d'importantes décisions s'imposaient pour qu'il vive
selon ses moyens. Les intervenants ont convenu en général qu'il est difficile
de réaffecter des ressources d'un secteur d'activité à l'autre.
Le CGE surveille l'état d'avancement des
activités clés des plans des secteurs d'activité. Elles sont repérées souvent à
l'échelon du personnel et, une ou deux fois par année, le CGE reçoit un rapport
d'inventaire sur leur réalisation. À cette étape cependant, le CGE ne s'engage
pas dans un dialogue officiel sur les résultats et les modifications
éventuelles à apporter aux stratégies.
La première étape du plan directeur sera
bientôt en application. Elle aidera et encouragera beaucoup le CGE, les tables
et les gestionnaires à surveiller l'application des plans parce qu'ils pourront
nouer des liens entre les coûts et les résultats et les sous-résultats.
Dans le cas du secteur d'activité des PME, le
SMA responsable prévoit des réunions semestrielles d'examen axées sur les EGR
avec les régions. Voilà qui semble être l'approche la plus approfondie
appliquée à la surveillance actuellement à l'échelon des secteurs d'activité,
et deux ou trois personnes rencontrées considèrent qu'il s'agit d'une
« bonne pratique » qu'il faudrait appliquer de nouveau.
La culture d'une organisation est essentielle à
son rendement. La culture (et les valeurs qui la soutiennent) détermine le
comportement des gens et leur interaction entre eux et avec ceux de
l'extérieur, leur motivation à atteindre les buts organisationnels (et non
individuels), leur réaction aux directives, leur méthode de règlement des
différends et leur capacité de s'ajuster au changement. C'est la culture de
l'organisation qui noue les liens particulièrement humains entre les gens et
qui les aide à travailler efficacement en collectivité. Les initiatives de
changement échouent souvent parce qu'elles sont incohérentes (ou perçues ainsi)
du point de vue de la culture et des valeurs organisationnelles.
EC s'évertue à ancrer une culture axée sur les
résultats depuis près de deux décennies, c'est-à-dire une culture qui
permet aux gestionnaires et au personnel de considérer régulièrement les
résultats pendant qu'ils s'intéressent aux activités et aux tâches, et qu'ils
évaluent le rendement organisationnel. Voilà qui correspond à la réalité de la
gestion au Ministère : EC doit atteindre ses objectifs stratégiques en
changeant les caractéristiques de prise de décisions des autres, et à l'aide de
l'information, des incitations et des partenariats. Cela signifie que les
répercussions sur les décideurs des activités qu'entreprennent les
gestionnaires et le personnel sont d'une importance critique, que ces activités
soient la recherche, l'application des règlements, l'établissement de
partenariats dans des projets ou l'échange de l'information.
Les gens rencontrés ont souligné un certain
aspect de cette dynamique en réponse aux questions sur la culture. Un
intervenant a considéré que la culture d'EC est un apprentissage et un
changement constants et que le personnel s'améliore sans cesse aux volets
planification, mesures, articulation des résultats et produits en définitive.
(Le même gestionnaire a commenté qu'il faut encore travailler au rapport sur le
rendement.) Une autre intervenante s'est reportée à une culture de processus de
consensualisation qui a encore des « silos d'expertise ». Il faut du
temps, a-t-elle remarqué, les gens sortent des silos seulement
lorsque vous pouvez les aider à voir et comprendre leur intervention dans la
définition des résultats plus importants. D'autres encore ont ajouté que la
culture d'EC n'est pas hiérarchique, que la valeur de la remise en question y
est soutenue et qu'il est possible d'y tenir ces discussions difficiles pour
changer les priorités et déplacer les ressources. EC n'a pas encore atteint le
but, mais il est en bonne voie. Les tables et sous-tables travaillent comme un
réseau élargi et soutiennent la consensualisation, elles ne travailleraient pas
sans défi et confiance. Une autre personne interrogée a retenu les
collectivités de la pratique du Ministère et décrit comment les gens découvrent
le pouvoir de l'information et de la formulation de solutions. Elle a mis en
évidence un « nouveau » mode de fonctionnement dans lequel l'échange
du savoir équivaut au pouvoir, comparativement à « l'ancien » modèle
dans lequel le savoir non communiqué équivalait au pouvoir. Selon un autre
gestionnaire, il faut du temps pour « soutirer » des liaisons et des
impressions du personnel parce qu'il est pas conscient d'être assis sur une
mine d'or. Le défi, selon un autre intervenant, est que les gens doivent
constater eux-mêmes qu'ils font partie de l'ensemble. D'autres encore ont
insisté sur « l'élément humain », c'est-à-dire que la structure
en soi est efficace seulement si les gens sont motivés à la faire fonctionner.
Ce genre de culture axée sur les résultats
soutient la responsabilité partagée des tables et d'autres réseaux horizontaux,
notamment, les groupes de la pratique. L'obligation de rendre compte est
individuelle, mais la culture incite les gestionnaires et le personnel à
réfléchir et à intervenir ensemble, à aligner les activités de leurs
responsabilités individuelles sur les résultats plus importants qu'ils peuvent
obtenir seulement en collaboration active avec les autres.
Les rencontres ont donc révélé clairement que
la remise en question non hiérarchique, l'expression de la vérité, la
transparence et la consensualisation sont au coeur de la culture d'EC. Le
Ministère a adopté la consensualisation comme moyen fondamental de donner suite
à tout enjeu ou décision et les processus à cette fin sont bien compris, ils
semblent même être absorbés. Nous l'avons déjà mentionné, cette approche de la
consensualisation est axée sur les résultats. Le processus est le consensus, la
détermination d'obtenir des résultats donne le cadre et le tout fonctionne à
l'aide des valeurs de la remise en question, de la transparence et de la
souplesse.
Comment une telle culture a-t-elle
été élaborée à EC? Les rencontres ont révélé plusieurs points importants :
- Évoluer à partir de la culture
et des valeurs actuelles. Les employés d'EC sont déjà extrêmement motivés (comme les autres
fonctionnaires en général) à servir le public pour son mieux-être. Dans le
cas de l'environnement, les employés soutiennent fermement les valeurs
environnementales résumées dans la stratégie du développement durable.
- Soutenir et valoriser la
culture scientifique d'EC. L'approche axée sur les résultats correspond aux valeurs
rationnelles d'une culture scientifique et les gestionnaires perçoivent
consciemment EC comme un ministère scientifique. Ils sont fiers de la
qualité de sa science et la protègent, malgré les pressions exercées sur
les dépenses, et ils considèrent le savoir scientifique d'EC comme la
principale contribution du Ministère lorsqu'ils établissent des
partenariats et appliquent des processus axés sur le consensus avec
d'autres intervenants.
- Exercer un leadership axé sur
les résultats à partir du sommet et soutenu au cours d'une très longue
période. Tous
les nouveaux sous-ministres ont maintenu l'engagement envers la matrice et
l'approche axée sur les résultats. Les leaders ont aussi donné l'exemple
en créant et promulguant les chartes, par exemple, lesquelles sont des
engagements publics pour eux-mêmes. Les tables incitent publiquement les
gestionnaires à la réflexion ministérielle et l'agent principal des
finances a remarqué que les gestionnaires sont davantage intéressés à la
transparence qu'au contrôle. Le leadership d'EC a fait preuve de volonté
de tirer des leçons des succès et des erreurs en appliquant une approche
étape par étape au changement organisationnel.
- Élaborer, appliquer et modifier
des approches et outils ministériels uniformes qui favorisent une approche
axée sur les résultats. Un DGR utilise les mêmes outils de planification
élémentaire depuis l'intégration en 1993. Voilà qui révèle la durabilité
et le succès d'une décision de planification originale, mais la plus
grande valeur organisationnelle a été la continuité et une certaine
sécurité pour le personnel face au changement parce que les outils sont
maintenant bien connus et bien compris.
Le passage d'EC à une gestion selon les
résultats dans une structure matricielle a donné d'importants avantages,
insistent les gestionnaires. Ces avantages peuvent être regroupés ainsi :
- Gestion horizontale et prise de
décisions.
Étant donné l'éventail des intervenants environnementaux et le rôle d'EC
pour atteindre les buts en influençant les autres, le Ministère a dû
élaborer des méthodes fiables et cohérentes de travail horizontal, autant
pour l'élaboration stratégique que l'application. La structure
hiérarchique d'EC en silo de la décennie 1970 aurait échoué dans ce
contexte. Les tables des secteurs d'activité ont amélioré l'établissement
des priorités, l'attribution des ressources et la gestion des enjeux,
autant dans leur capacité officielle de réunion et de prise de décisions
qu'au niveau des réseaux libres aux fins de la consultation sur des
affaires immédiates, ou elles peuvent laisser tomber l'ordre du jour d'une
réunion officielle. La gestion selon les résultats est devenue une méthode
prouvée de maintien de la cohérence et de progrès réalisés aux volets des
enjeux et de la gestion des relations avec un large éventail de
partenaires et de parties intéressées.
- Création d'une présence régionale efficace et intégrée. Les DGR ont élaboré des
programmes régionaux intégrés et d'importantes initiatives sur les
écosystèmes partout au pays. Leurs relations soutenues avec des
administrations municipales et provinciales, des intérêts régionaux et
publics de tout genre sont essentielles si EC veut réaliser son mandat. La
structure des tables et l'approche axée sur les résultats leur ont donné
le cadre et la souplesse nécessaires à cette fin. Par l'intermédiaire des
tables (et d'un éventail d'autres réseaux), ils offrent les avantages du
savoir, de la présence régionale et de relations aux décideurs et chefs
fonctionnels. (Une question d'équilibre se pose ici : il est
nécessaire d'assurer une certaine souplesse à l'échelle régionale -
mais il faut également avoir des normes de service nationales qui soient
uniformes, comprises de la même manière et appliquées de façon cohérente.
EC met actuellement l'accent sur l'orientation fonctionnelle à l'échelle
nationale, afin d'assurer une telle cohérence.)
- Intégration de
la science et de la stratégie.EC a dissipé les solitudes traditionnelles entre la science et la
stratégie pour que les scientifiques orientent leurs études sur des enjeux
essentiels aux décideurs et pour qu'ils leur donnent l'information
nécessaire à la prise de décisions. Voilà qui ajoute de la valeur à la
science d'EC, offre au Ministère une puissante ressource d'information
pour influencer les programmes régionaux, nationaux et internationaux, et
donne aux scientifiques eux-mêmes la satisfaction de constater que les
résultats de leur travail ont des répercussions réelles.
- Capacité organisationnelle de
faire des essais et d'apprendre. L'organisation a pris l'habitude de
travailler aux enjeux par l'intermédiaire de la mise à l'essai et de
l'apprentissage tiré de l'expérience acquise au cours de la période
soutenue d'élaboration de cette approche et de cette structure
ministérielles. Le prochain défi consistera à préserver les avantages de
l'intégration tout en s'attaquant aux questions décrits ci-haut.
- Responsabilisation
cohérente. L'harmonisation par EC des résultats avec les secteurs d'activité et les activités
implique que la structure de gestion et l'attribution des ressources au
sein du Ministère soient conformes avec la façon dont il présente ses
rapports externes au Parlement et au public ainsi qu'avec ses relations
avec le gouvernement dans son ensemble.
Tous les gestionnaires rencontrés
ont insisté sur les avantages de cette approche, mais les coûts sont aussi
évidents, et la majorité ont ajouté qu'EC n'a pas encore atteint le but, c.-à-d.
qu'il reste encore à considérer certains enjeux en instance. Voici les
principaux mentionnés :
- La
prise de décisions prend du temps et est souvent difficile. Le temps des cadres
supérieurs réservé aux tables coûte cher et les SMA délèguent souvent leur
représentation aux tables des secteurs d'activité dont ils ne sont pas
présidents. Il n'est pas toujours évident de déterminer quels enjeux demandent
une décision à quel échelon et le CGE peut être chargé de prendre des décisions
(la délégation de la présence du SMA aux réunions des tables peut expliquer en
partie la situation). Un SMA encadre ses gestionnaires pour considérer le volet
comportemental de la prise de décisions et de la gestion des différends. Ceux
qui ont mentionné que la prise de décisions suscite des difficultés ont
cependant ajouté que les décisions, lorsqu'elles sont prises, sont bien fondées
et que l'application est plus facile.
- L'information
sur le rendement et les indicateurs d'évaluation du progrès de la gestion sont
toujours en élaboration. EC a acquis une immense expérience de l'élaboration
des indicateurs de rendement pour l'environnement à l'échelon des résultats. Le
Ministère travaille cependant toujours aux indicateurs, et aux renseignements
nécessaires pour les soutenir, qui indiqueront aux cadres supérieurs le
rendement de l'organisation elle-même. De plus, le Ministère n'évalue et ne
gère pas le risque uniformément et d'autres outils (les CGRR, par exemple) sont
toujours en élaboration.
- Le Ministère n'a pas encore élaboré une méthode cohérente de gestion des enjeux
qui touchent tous les secteurs d'activité. Les trois autorités horizontales
mentionnées ci-dessus (Kyoto, air et eau), par exemple, touchent toutes
les tables des secteurs d'activité, mais de façon différente, et plusieurs
gestionnaires ont souligné la difficulté d'évaluer les priorités (et
l'attribution des ressources) entre les secteurs d'activité. La relation de GAP
avec les autres tables n'est pas entièrement claire. Il est chargé de nombreux
enjeux stratégiques horizontaux et de gestion, oriente la réponse d'EC au
programme gouvernemental dans l'ensemble et intervient pour garantir la
conformité des stratégies d'EC et de l'application. Quel est le lien entre le
suivi de ces activités et les autres tables et qu'elle est l'intervention de
chacune? Quand GAP prend-il des décisions et quand la décision
revient-elle au CGE?
- La gestion matricielle est toujours un défi, elle exige un investissement continu
de temps, l'attention des cadres supérieurs, la gestion des différends,
l'écoute attentive, la patience et la confiance. Il y aura toujours des
« enjeux humains » parce que les structures de l'autorité, de la
responsabilisation et de la responsabilité partagée existent uniquement pour
permettre aux gens d'atteindre des buts communs en collaborant.
Certains ont ajouté avec insistance
au cours des rencontres que les avantages de l'approche d'EC sont de loin
supérieurs à ces enjeux et difficultés et, de toute façon, n'importe quel
système poserait nombre de ces problèmes.
EC donne l'exemple d'un ministère qui travaille
à la gestion axée sur les résultats depuis de nombreuses années. Voici les
leçons tirées de son succès :
- Un
grand effort de leadership soutenu à long terme est nécessaire à partir du
sommet et, ensuite, par l'intermédiaire d'une suite de cadres supérieurs.
Les groupes du ministère ont une intervention indispensable de soutien du
leadership des cadres supérieurs par l'intermédiaire de la prestation de
modèles et d'outils, d'information et de communications précises, de la
gestion du programme et de la recherche d'occasions. Il s'agit d'un rôle
de soutien, et non d'un rôle de direction, mais le leader ne peut réussir
autrement.
- Il faut plus de temps que prévu. EC applique une approche progressive du
changement, étape par étape, et il faut tenir compte d'importants
mouvements en cours de route (notamment, l'intégration de 1993). Le
changement demande du temps et de la patience, un certain pourcentage
d'employés chercheront toujours des structures prévisibles et sécuritaires
et ils ont de la difficulté en milieu changeant. Diverses tactiques sont
utiles pour répondre à ce besoin, par exemple, le recours délibéré à
certains processus et outils constants.
- Il est important de maintenir notre élan, des cibles et des points de
comparaison à court terme. N'attendez pas les solutions parfaites, il vaut
mieux essayer et modifier. L'engagement à long terme de la part des
leaders envers la notion d'une organisation en apprentissage donne à tous
les intervenants, autant les leaders que le personnel, la motivation
nécessaire pour évaluer les réussites et les échecs, apporter des
modifications et tirer des leçons des erreurs.
- Ni la gestion horizontale ni la
gestion axée sur les résultats n'est facile. Il n'y a cependant aucun
autre moyen pour un ministère comme EC.
