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Question de la responsabilisation : L'idée sous-jacente au cadre de présentation de rapports complets, selon laquelle le gouvernement fédéral devait rendre compte des grands résultats sociaux et économiques obtenus parallèlement à ses propres plans et rendement au niveau ministériel soulève la « question de la responsabilisation » : peut-on rendre un gouvernement responsable du rendement au niveau de la société? Il a été admis, et il est toujours admis, que seuls, les gouvernements ne peuvent être tenus responsables (au sens le plus strict du terme) du rendement d'une économie ou d'une société : « Compte tenu de la difficulté, dans ces types d'indicateurs, d'attribuer des changements à des mesures gouvernementales particulières, ce type de rapport ne peut être assimilé à un instrument pour tenir les gouvernements responsables, quoique certains puissent vouloir les utiliser à cette fin. »30 En dépit de ces questions « d'attribution » ce genre de rapport convient pour une analyse des « contributions » faites par un gouvernement31. Qui plus est, même si les buts de société qui sont suivis et dont il est rendu compte dans le cadre de présentation de rapports complets dépassent ce dont le gouvernement est le seul à assumer la responsabilité (en ce qui touche l'incidence des mesures prises par le gouvernement ou les obligations d'un gouvernement rigoureusement définies dans l'optique constitutionnelle, ils reflètent des domaines où le gouvernement a un rôle important à jouer (Une gestion axée sur les résultats 1998, p. 26). On pourrait dire par exemple que si le gouvernement du Canada n'est pas le seul responsable de la situation environnementale au pays ou encore le seul à rendre des comptes à cet égard - au sens où d'autres intervenants et les processus naturels exercent une influence importante - le gouvernement a bel et bien un rôle à jouer et il investit de ressources considérables dans ce domaine. Par ailleurs, le gouvernement est « responsable » devant les Canadiens et les parlementaires, de la situation et des mesures qu'il a prises pour y remédier. Il convient également de noter que la province de l'Alberta, souvent perçue comme un chef de file pour ce qui est de l'utilisation d'indicateurs sociaux pour rendre des comptes à l'échelle du gouvernement, publie son rapport annuel Measuring Up pour « rendre des comptes » à ses citoyens. En fait, le rapport est préparé conformément à la loi provinciale Government Accountability Act32. Il va sans dire que compte tenu de ce qui a été dit précédemment au sujet de l'attribution, il doit s'agir ici d'un sens différent de la responsabilisation. On a laissé entendre que la notion de responsabilisation devait être repensée dans le contexte d'un gouvernement moderne. En d'autres termes, on ne devrait pas voir dans la responsabilisation la notion de conformité aux règles et d'attribution du blâme. Les gouvernements devraient plutôt se tenir responsables (au sens de rendre des comptes), à l'instar de leurs partenaires, des « résultats ». Et c'est particulièrement le cas lorsqu'on essaie de s'attaquer à la « responsabilisation horizontale ». Dans le cas des programmes ministériels, la responsabilisation est suffisamment claire en ce qui touche les activités administratives, les règles et les liens hiérarchiques au sein du ministère en cause. Néanmoins, dans le cas des initiatives ou des questions horizontales, les partenaires doivent être tenus mutuellement responsables et envers leurs intervenants, à l'égard des résultats : à savoir faire en sorte que les politiques donnent les résultats souhaités. Dans le monde horizontal de la « responsabilisation liée aux résultats », la responsabilisation consiste à tenir compte de la complexité de la situation, suivre la situation de près et décrire les contributions aux résultats, et à tirer des leçons de l'expérience, sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas33. 4. Où nous situons-nous aujourd'hui : le rapport Le rendement du CanadaDepuis 2001, le SCT donne suite à la suggestion exprimée pour la première fois pendant l'élaboration du cadre de présentation de rapports complets, à savoir préparer un rapport public, et de préférence le déposer au Parlement, en utilisant des indicateurs sociaux. Le premier rapport du genre s'intitule Le rendement du Canada 200134. La présidente du Conseil du Trésor a déposé le rapport au Parlement le 6 décembre 2001. De quoi s'agit-il?:Le rendement du Canada est le rapport annuel du président du Conseil du Trésor au Parlement, qui fait état du rendement du Canada - et remplace l'ex-rapport intitulé Une gestion axée sur les résultats. Les rapports de 2002 et de 2003 ont été déposés et nous prévoyons déposer l'édition de 2004 à la fin de novembre ou au début de décembre. Les rapports contiennent de l'information sur un ensemble d'indicateurs sociaux regroupés sous quatre thèmes : l'économie, la santé, l'environnement et les collectivités. L'information conjoncturelle35, des comparaisons internationales et des données ventilées sont fournies, le cas échéant, pour tous les indicateurs. Cet ensemble d'indicateurs a été agencé en se fondant sur les 16 premiers indicateurs susmentionnés. Les consultations qui ont été tenues auprès des spécialistes des ministères et de l'extérieur ont indiqué que nous devions rendre les thèmes plus « conviviaux » que les trois premiers, et que nous devions en ajouter trois autres : les substances toxiques, la biodiversité et l'activité physique36. Les rapports contiennent aussi de l'information sur certains programmes gouvernementaux clés qui contribuent à l'amélioration de la qualité de vie des Canadiens. Ce faisant, le rapport Le rendement du Canada contribue à plusieurs objectifs de gestion moderne décrits précédemment :
Consultations : Après avoir déposé Le rendement du Canada 2001, le SCT a tenu des consultations auprès des Canadiens, des groupes de réflexion, des parlementaires, des gouvernements et d'autres partenaires au sujet de l'approche adoptée pour la préparation du rapport38. Les consultations et les stratégies de participation ont été axées sur des questions comme le choix des indicateurs donnant une vision plus complète de l'économie, de la santé, de l'environnement et des collectivités; la présentation de l'information d'une manière maximisant la participation des Canadiens à l'élaboration des politiques gouvernementales; l'utilisation du rapport Le rendement du Canada pour promouvoir une culture d'apprentissage croissante sur la gestion des résultats et en fonction des résultats, et la participation des Canadiens à la définition des thèmes et des indicateurs qui reflètent leurs valeurs et la gamme de questions qui leur tiennent à coeur. Essentiellement, on peut examiner les indicateurs dont il est question dans ce genre de rapport pangouvernemental sous trois angles : les priorités gouvernementales; les préoccupations des Canadiens et l'exactitude et la pertinence des données39. Plus précisément, les consultations décrites précédemment ont confirmé l'ensemble de critères suivants en ce qui touche les indicateurs et les mesures choisis aux fins du rapport :
Les indicateurs et l'approche utilisés dans Le rendement du Canada ont également bénéficié du travail effectué par d'autres organisations comme la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) - à laquelle on a demandé en 2000 d'établir un ensemble d'indicateurs nationaux que les décisionnaires pourraient utiliser pour suivre de près l'incidence des pratiques économiques courantes sur les ressources naturelles et humaines41 - et des travaux menés sur des indicateurs comparables en matière de santé, par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires du Canada42. Le gouvernement est toujours déterminé à s'assurer que nous suivons de près ce genre de résultats au niveau de la société. Par exemple, pour certains secteurs prioritaires, comme les « villes » et les « Autochtones », le gouvernement s'occupe d'élaborer des indicateurs de progression clés, d'en suivre l'évolution de près et d'en rendre compte. Il y a quelques autres principes importants pour la présentation des rapports, considérés comme sacrés dans le rapport Le rendement du Canada : l'équilibre (donner les bonnes et les mauvaises nouvelles); la présentation de données ventilées par sous-groupes ou de données régionales (essentiellement au moyen de la version électronique)43, et l'inclusion d'indicateurs à la fois subjectifs et objectifs (par exemple, l'état de santé autoévalué en plus de l'espérance de vie)44. Évolutions : La portée du rapport a pris de l'ampleur au cours des deux dernières années. En 2003, on a ajouté le thème du changement climatique, ce qui a porté le nombre d'indicateurs à 20; dans la version 2004, nous envisageons d'élargir considérablement la portée du rapport en ajoutant deux secteurs thématiques complets (les Autochtones et Le Canada dans le monde) et de porter le nombre d'indicateurs de base à 32. L'établissement d'un cadre pangouvernemental pour y insérer l'information à l'échelle de la société (voir le schéma 1) a été une importante innovation, et ce depuis le rapport de 2002. Le cadre en question donne un « modèle logique » pour le gouvernement du Canada - qui établit des liens entre les contributions des programmes et des ministères gouvernementaux et les résultats « horizontaux » (ou du « gouvernement du Canada ») et, en fin de compte, les thèmes sociaux en question, par exemple la « santé ». Si le cadre constitue un modèle logique, le rapport en soi constitue un énoncé du rendement. La substance du cadre est fournie dans la version électronique du rapport, qui permet au lecteur d'accéder, « en mode descendant », à des renseignements plus précis concernant les ministères et les programmes, et dont il est fait état dans les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement. Schéma 1 : Le cadre pangouvernemental
Une autre amélioration envisagée pour le rapport de cette année consistera à établir des liens plus rigoureux entre les plans et le rendement du gouvernement et les retombées et les indicateurs sociaux dont il sera fait état - au lieu de simplement regrouper les ministères en domaines sociaux, le rapport de 2004 présentera les « résultats du gouvernement du Canada » ou ses objectifs - qui par la suite pourraient fort bien s'accompagner de cibles ou de repères. Leçons tirées : Dans l'ensemble, la réception a été bonne. Les spécialistes de la politique publique se sont montrés enthousiastes45. Il en a été de même pour les cadres supérieurs de l'administration fédérale - qui sont d'avis que le point de vue « pangouvernemental » du rapport leur permet de situer leurs programmes ou leurs politiques dans le tableau d'ensemble. Néanmoins, il y a encore des améliorations à apporter pour rendre le rapport encore plus utile aux parlementaires; nous devons également redoubler d'effort pour faire davantage connaître le rapport aux Canadiens. Il se pourrait que les objectifs du rapport ne soient pas toujours clairs pour les parlementaires - au sens où il est censé servir de nombreuses causes. Dans ce même ordre d'idées, on s'est rendu compte de l'importance de cibler un auditoire primaire pour favoriser la perception collective du but du rapport. Le fait d'avoir clairement identifié l'auditoire primaire nous permet d'adapter l'information contenue dans le rapport afin de répondre précisément aux objectifs du lecteur, en rendant l'information plus utile et pertinente à ses yeux. 5. Orientations futures éventuelles : Planification pangouvernementalePendant l'établissement du cadre de présentation de rapport complets, on a fait une distinction entre deux buts généraux de ce type de rapport : « En particulier, il faudra que le gouvernement fasse la distinction entre le recours à cette fonction de rapport pour opérer des choix éclairés en matière de processus d'élaboration des politiques et l'établissement d'un lien explicite entre la présentation de rapports sur la QV et la définition des priorités. »46 Dans sa forme actuelle, on ne sait pas tout à fait si le rapport Le rendement du Canada est vu comme un moyen « d'éclairer » les choix en matière de politiques ou s'il doit être rigoureusement lié à un processus de planification pangouvernementale. En conséquence, le gouvernement du Canada pourrait éventuellement apporter des éclaircissements en resserrant les liens entre le rapport et la planification et l'établissement des priorités du gouvernement47. Cette mesure s'inscrirait dans le cadre de l'engagement du gouvernement de continuellement réaffecter les ressources des priorités faibles aux priorités élevées. Les liens établis devraient donc montrer la façon dont ce genre de rapport pourrait dicter non seulement l'établissement des priorités mais aussi la planification dans le contexte de la réaffectation - éventuellement par son utilisation par les ministres du Conseil du Trésor et du Cabinet lorsqu'ils examinent les propositions d'affectation et de réaffectation. Une mesure à court terme susceptible d'être prise consisterait à inclure des états financiers dans le rapport : combien le Canada dépense-t-il pour l'environnement, ou plus précisément, pour réduire les effets du changement climatique? Cette option va aussi dans le sens de l'exemple fourni par la province de l'Alberta dans son rapport Measuring Up, qui inclut effectivement les états financiers consolidés du gouvernement provincial48. Par ailleurs, l'idée de diffuser une information sur les résultats et les dépenses du gouvernement dans son ensemble est énoncée dans Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : « Le gouvernement du Canada doit connaître les besoins et les objectifs des ministères, mais il doit aussi disposer d'une information interministérielle afin d'analyser les dépenses d'un point de vue global. » Le point de vue pangouvernemental sur les résultats et les dépenses pourrait servir de contexte à la fois pour évaluer le rendement des programmes gouvernementaux et établir les futurs priorités et plans : « Tout d'abord, il permet aux décideurs d'évaluer l'intégrité de la base actuelle des programmes... En second lieu, les connaissances tirées de l'analyse des dépenses gouvernementales facilitent la définition des priorités à l'échelle nationale. »49 Cette démarche exigerait aussi l'officialisation du processus de planification pangouvernementale, conformément aux secteurs thématiques (ou aux « résultats du gouvernement du Canada ») dont il est question pour le rendement du Canada. Une façon de s'y prendre serait de tenir des consultations interministérielles sur la planification et le budget (au niveau des sous-ministres) et d'aborder un ou deux des thèmes retenus pour évaluer le rendement du Canada50. S'il est officialisé, le processus de planification pourrait donner un rapport pangouvernemental corrélatif sur les plans (Plans du Canada) - qui servirait d'appui au rapport Le rendement du Canada. Dans le Rapport sur les plans et les priorités qu'il a déposé récemment, le SCT parle de son intention d'entreprendre à moyen terme « l'élaboration d'un rapport de planification pangouvernemental qui décrirait les cibles visées par les gouvernements et qui permettrait des rapports plus clairs sur le rendement du Canada ». 6. ConclusionDu point de vue du conseil de gestion du gouvernement du Canada, des indicateurs sociaux clés peuvent être utiles pour les analyses effectuées à l'échelle pangouvernementale. Ils peuvent servir à mieux comprendre les grandes tendances sociales qui se manifestent afin de guider la politique et la planification, et à établir le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Après avoir étudié cette possibilité, le gouvernement a produit un rapport annuel, Le rendement du Canada. Il n'y a pas de doute que le rapport annuel répond au deuxième de ces objectifs au sens où il donne le contexte dans lequel évaluer le rendement du gouvernement. Néanmoins, le lien explicite avec le processus de planification n'est pas fait. Le SCT songe à étudier la possibilité de préparer un rapport de planification pour le gouvernement dans son ensemble, qui pourrait compléter Le rendement du Canada et faire le lien entre les rapports sur les indicateurs sociaux et une planification plus explicite à l'échelle pangouvernementale. L'aboutissement logique d'une telle démarche serait un rapport sur les Plans du Canada (parallèlement à l'actuel rapport Le rendement du Canada), ce qui concrétiserait la notion de cadre de présentation de rapports complets, qui fournirai t de l'information concernant les plans et le rendement des ministères (rapports ministériels, accessibles dans les versions électroniques des rapports pangouvernementaux), de l'information sur les retombées sociales (dans les rapports annuels sur les plans et le rendement du gouvernement dans son ensemble) et de l'information sur les plans et le rendement concernant les « résultats du gouvernement du Canada » ou les résultats horizontaux. C'est ce dernier élément qui exige le plus de travail51. Pour le gouvernement du Canada, la prochaine étape à ce chapitre pourrait consister à dresser un processus de planification à l'échelle pangouvernementale (sur lequel s'appuierait le rapport de planification corrélatif) qui prendrait appui sur les résultats du gouvernement du Canada. 1. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Le rendement du Canada 2003, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2003; http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc_f.asp. [retour] 2. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 35; http://www.tbs-sct.gc.ca/report/res_can/rc_f.asp. [retour] 3. Voir http://www.parl.gc.ca/InfoComDoc/36/2/HAFF/Studies/Reports/haffrp037-f.html. [retour] 4. Bennett, Carolyn, Lenihan, Donald G., Williams, John et Young, William, « Mesurer la qualité de vie : L'utilisation des retombées sociales par les parlementaires » Ottawa : Centre pour la collaboration gouvernementale, 2001; http://kta.on.ca/pdf/cg3.pdf. [retour] 5. Canada. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, « Rising to the Challenge: A Statement on Results and Results Reporting for Public Service Executives », document non publié, novembre 2004, p. ii. [retour] 6. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 12. L'approche adoptée par le Canada pour une gestion axée sur les résultats pour la période du milieu des années 1990 à 2000 est résumée dans « Results-based Management: Country Report Prepared for the OECD Outcome-focused Management Project », décembre 2000. Voir http://www.ppx.ca/NewsArchives/PDF/Result_Based_Management.pdf. Voir aussi Institut IDEA International, « Results-based Management: Lessons Learnt from Case Studies », septembre 2003, http://www.idea-international.org/docs/IDEA_RBM_final_report_19_09_03_Revised.pdf; et Bob Segsworth, « Accountability, Evaluation and Performance Monitoring: A Comparative Perspective », Investing in People: Creating a Human Capital Society for Ontario, RP (15), juin 2003; http://www.law-lib.utoronto.ca/investing/reports/rp15.pdf. [retour] 7. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation : rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996, p. 2; voir aussi Rendre compte des résultats 1997, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1997, p. 14-18, (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-1997F.pdf); Une gestion axée sur les résultats 1998, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1998, p. 11-18; Une gestion axée sur les résultats 1999, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1999, p. 18-32; Une gestion axée sur les résultats 2000, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 5-21 (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-2000F.pdf). [retour] 8. Bakvis, Herman et Luc Juillet, Le défi de l'horizontalité : ministères responsables, organismes centraux et leadership, École de la fonction publique du Canada, 2004, p. 9-16 . [retour] 9. Canada. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. « Qualité de vie -rapport conceptuel : les moyens de définir et de mesurer la qualité de vie et de présenter aux Canadiens des rapports à ce sujet », 2000, p. 2; http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/pubsdisc/qol_f.asp. [retour] 10. Bien que le gouvernement du Québec souscrive aux principes généraux du document, il n'a pas participé à son élaboration. Toutefois, il contribue par l'échange d'information et de pratiques exemplaires. Le gouvernement du Québec a l'intention de continuer de traiter la question avec le gouvernement fédéral de façon bilatérale. Le gouvernement du Québec est exclu de toutes les allusions faites aux positions conjointes des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux dans le document. [retour] 11. Cela ne veut toutefois pas dire que ces mesures traditionnelles doivent être complètement abandonnées. Voir Joseph H. Michalski, « La qualité de vie au Canada : Bulletin des citoyens et citoyennes », juillet 2002, p. 7; http://www.cprn.com/fr/doc.cfm?doc=47 : « While the traditional measures of economic growth continue to be important benchmarks for economists to model certain types of economic behaviour, several analysts have attempted to utilize the tools of the social sciences to develop alternative accounting systems. For example, the HDI measures 'progress' through a composite index with three main components: the standard of living (GDP per capita and income above the low income cut-offs), educational attainment (adult literacy and years of schooling), and longevity or life expectancy ». Pour un bon résumé du contexte de la recherche sur les indicateurs sociaux ou la « qualité de vie », voir aussi Pierre André et Dieudonné Bitondo, Élaboration d'un cadre conceptuel et méthodologique pour l'évaluation intégrée des impacts des projets d'infrastructures linéaires sur la qualité de vie, Programme de recherche et de développement à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, 2001, partie 3.1. http://www.ceaa-acee.gc.ca/051/index_f.htm. [retour] 12. Ce regain d'intérêt pour la recherche sur les indicateurs sociaux avait été souligné par le président du Conseil du Trésor dans son rapport au Parlement Une gestion axée sur les résultats 1998 : « Au cours des dernières années, il semble y avoir eu recrudescence d'intérêt pour l'élaboration d'indicateurs supplémentaires du bien-être économique et social qui correspondent davantage à ce que les gens veulent savoir au sujet de l'état de la société. Dans certains instituts de réflexion et de recherche, l'expression 'indicateur social' commence aussi à englober des notions telles que la participation du public et l'établissement d'un consensus social plus large sur ce qui devrait être mesuré et comment ce devrait l'être. » (1998, p. 26). [retour] 13. Bennett, Carolyn, Lenihan, Donald G., Williams, John et Young, William, « Mesurer la qualité de vie : L'utilisation des retombées sociales par les parlementaires », Ottawa : Centre pour la collaboration gouvernementale, 2001, p. 12; http://kta.on.ca/pdf/cg3.pdf. Voir aussi « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 3. [retour] 14. Voir Legowsk, Barbara, A Sampling of Community- and Citizen-driven Quality of Life/Societal Indicator Projects, Ottawa, 2000; http://www.cprn.com/fr/doc.cfm?doc=84 [retour] 15. Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, http://www.cprn.com/fr/doc.cfm?doc=45. [retour] 16. Legowsk, Barbara, A Sampling of Community- and Citizen-driven Quality of Life/Societal Indicator Projects, Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2000, p. iv: « Projects launched and maintained outside formal institutions where policies are made and resources assigned tend to serve as monitoring, information and advocacy tools. Depending on the credibility of the processes of development and the values framework underpinning the initiative, the project outputs may gain the recognition of institutions that control policy and resources. In contrast, projects undertaken within institutions that control policy and resources, as well as being information tools, can actively direct policies and programs and monitor results for feedback purposes ». [retour] 17. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation : rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996. [retour] 18. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Rendre compte des résultats 1997, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1997, (http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/BT1-10-1997F.pdf); Une gestion axée sur les résultats 1998, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1998. [retour] 19. Voir Les Associés de recherche Ekos, « L'utilisation d'indicateurs sociaux comme instruments d'évaluation », août 1998, p. 19 ; (http://www.dsc.gc.ca/fr/sm/ps/dsc/evaluation/sp-ah064f/page09.shtml). [retour] 20. Voir le Secrétariat du Conseil du Trésor, « Guide d'élaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats », (http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/pubs/RMAF-CGRR/rmafcgrr_f.asp). [retour] 21. Au Canada, le concept de « résultats horizontaux » a évolué au fil des ans; on les appelle également des « résultats sectoriels » (Rendre compte des résultats 1997, p. 21), des « enjeux collectifs » (Une gestion axée sur les résultats 1998-2000) et des « résultats partagés ». [retour] 22. Secrétariat du Conseil du Trésor, « Guide d'accompagnement -L'élaboration des cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats pour les initiatives horizontales », juin 2002; (http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/tools_outils/comp-acc_f.asp); également Secrétariat du Conseil du Trésor, « La gestion des ententes de collaboration : Guide pour les gestionnaires régionaux », (http://www.tbs-sct.gc.ca/rc-cr/guide_rm/index_f.asp). [retour] 23. Secrétariat du Conseil du Trésor, Guide de préparation-Rapports ministériels sur le rendement 2003-2004, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/dpr/03-04/guidance/guide_f.asp#_Toc70476510). [retour] 24. Secrétaire du Conseil du Trésor, Base de données sur les résultats des initiatives horizontales, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/eppi-ibdrp/hrdb-rhbd/profil_f.asp). [retour] 25. Secrétariat du Conseil du Trésor, Responsabilisation en vertu de l'Entente-cadre sur l'union sociale, (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/sufa-ecus_f.asp). [retour] 26. Chaque année, dans le cadre de la documentation produite pour justifier l'octroi de fonds par le Parlement, le gouvernement dépose deux séries de rapports ministériels au Parlement. Au printemps, les ministères et les organismes préparent leurs Rapports sur les plans et les priorités pour l'exercice à venir et à l'automne, ils présentent leurs Rapports ministériels sur le rendement, dans lesquels ils font état de leurs réalisations au cours de l'exercice écoulé. [retour] 27. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 9. Le cadre a été présenté au Parlement dans le rapport annuel de la présidente, Une gestion axée sur les résultats 1999. [retour] 28. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 2. Exemple des liens entre les trois paliers d'information : « . . .les résultats atteints par un programme fédéral donné, comme les soins prénatals, contribuent à la réalisation d'un objectif commun formulé dans le PANE et visent à réduire les taux de mortalité infantile, qui sont un indicateur de la QV » (p.10 ). [retour] 29. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 7. [retour] 30. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 2; voir aussi p.8: « Ce genre de transparence et d'obligation redditionnelle est l'objectif du mouvement auquel on assiste en faveur d'une approche d'apprentissage basée sur les valeurs et les résultats, en gestion publique moderne, que l'on retrouve de plus en plus souvent dans les RMR. La présentation de rapports sur la QV pourrait aussi être une composante de la gestion publique moderne, mais d'une façon qui tienne bien compte de la capacité souvent limitée des administrations publiques d'influer directement sur les indicateurs de QV choisis. Ainsi, la présentation de rapports de QV ne doit pas être interprétée comme un instrument d'imputabilité du gouvernement (quoique certains voudront l'utiliser de cette façon), mais plutôt comme un outil servant à éclairer le programme politique. Mais s'il veut une approche exhaustive en matière de communication de l'information, il conviendrait de compléter les rapports sur la QV par des rapports sur les résultats de programmes et la prestation de services que feraient les administrations publiques qui fournissent des renseignements aux citoyens sur les mesures particulières que prend le gouvernement pour influer, en bout de ligne, sur la qualité de vie au Canada. » À propos du « problème d'attribution » en ce qui touche les indicateurs sociaux, voir aussi Les Associés de recherche Ekos, « L'utilisation d'indicateurs sociaux comme instruments d'évaluation », août 1998, p. 23 ; ( http://www11.hrdc-drhc.gc.ca/pls/edd/SIEIx.shtml); à propos de la distinction entre les indicateurs de « rendement » qui mesurent le rendement des programmes gouvernementaux et les indicateurs « sociaux » , qui mesurent les retombées sociales, voir Anoma Armstrong et al, « Difficulties of Developing and Using Social Indicators to Evaluate Government Programs: A Critical Review », (http://www.evaluationcanada.ca/distribution/ 20021030_armstrong_anona_francis_ronald_bourne_michael_dussuyer_inez.pdf). [retour] 31. Voir Mayne, John, « Régler la question de l'attribution par l'analyse de la contribution : utiliser judicieusement les mesures du rendement », Bureau du vérificateur général, juin 1999; (http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/other.nsf/html/99dp1_f.html). [retour] 32. Voir Speers, Kimberley, « Performance Measurement in the Government of Alberta: Propaganda or Truth », juin 2004; (http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2004/Speers.pdf). [retour] 33. Voir Mayne, John, « La reddition des comptes dans le secteur public : vers une modernisation », janvier 1998; (http://www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/oagtbs_f.asp); voir aussi Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « What is Shared Accountability », Policy, Politics and Governance, vol. 5, novembre 2003 : (http://kta.on.ca/pdf/ppg5.pdf); Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « Accountability for Learning », Policy, Politics and Governance, vol. 4, juin 2003; (http://kta.on.ca/pdf/ppg4.pdf); et Donald G. Lenihan, John Godfrey, Tony Valeri et John Williams, « Horizontal Government: The Next Step », Policy, Politics and Governance, vol 2, février 2003; (http://kta.on.ca/pdf/ppg2.pdf); [retour] 34. Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Le rendement du Canada 2001, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2001, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/01/cp-rc_f.asp); Le rendement du Canada 2002, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2002, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/02/cp-rc_f.asp); Le rendement du Canada 2003, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2003, (http://www.tbs-sct.gc.ca/report/govrev/03/cp-rc_f.asp). [retour] 35. À propos de l'importance de l'information conjoncturelle, voir « Qualité de vie -rapport conceptuel », p.5. « Il faudrait faire une analyse des tendances pour chaque indicateur, puisque la mesure la plus utile de la QV n'est pas un instantané ponctuel, mais plutôt une analyse de l'évolution des données pendant les périodes pertinentes. » [retour] 36. Cet ensemble de 19 indicateurs est le fondement des rapports de 2001 et de 2002. En 2003, on a ajouté l'indicateur du changement climatique (émissions de gaz à effet de serre). Dans le rapport de 2004, nous songeons à élargir considérablement la portée du rapport en ajoutant deux secteurs thématiques complets et en augmentant le nombre d'indicateurs pour le porter à 32. [retour] 37. Comme l'a souligné David Zussman, un autre objectif de ce type de rapport pourrait consister à faire naître la confiance dans le gouvernement : « Greater information should pave the way for increased engagement in public policy debates, whether through government-led consultations or through active personal participation in policy formulation ». (« Evidence-based Policy Making: Some Observations on Recent Canadian Experience », avril 2003; http://www.ppforum.ca/en/). [retour] 38. En plus des groupes de concertation mis sur pied avec des spécialistes de l'extérieur, des Canadiens et des parlementaires, pour avoir une première idée de l'utilité et de la qualité du rapport, un bref questionnaire a été inséré dans les versions imprimées et électroniques. Le questionnaire donnait suite à l'engagement du gouvernement de tenir compte des opinions des Canadiens dans la préparation des rapports ultérieurs. Des commentaires sont également recueillis par l'intermédiaire de deux conseils consultatifs du secrétaire du Conseil du Trésor : le Comité consultatif externe, qui regroupe des spécialistes d'autres administrations ainsi que des spécialistes de la politique publique comme David Zussman et Judith Maxwell; le Comité consultatif des sous-ministres du secrétaire, par l'intermédiaire duquel les hauts fonctionnaires sont consultés. [retour] 39. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 6. [retour] 40. Au sujet du besoin de faire participer les citoyens, voir « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 8 : « rapports sur la QV consiste à aller au-delà de la transparence et de la responsabilité pour faire réellement participer les citoyens au processus de sélection des questions et dossiers à l'ordre du jour et d'élaboration des politiques. Certains ont qualifié cet aspect d'évolution selon laquelle les citoyens ne sont pas simplement considérés comme des électeurs ou des consommateurs de services publics, mais comme des partenaires de la gouvernance. Les sondages d'opinion dénotent clairement une volonté des citoyens de participer aux discussions sur les questions de politiques publiques qui sont importantes à leurs yeux, en particulier celles qui portent sur des valeurs fondamentales et impliquent des compromis à faire entre les valeurs, et montrent qu'ils ne sont pas satisfaits des traditionnels véhicules de communication des renseignements et de consultation que les gouvernements ont utilisés pour les faire participer au processus d'élaboration des politiques. » Ce type de rapport sur la qualité de vie et la participation des citoyens aux indicateurs est également une façon d'acquérir une compréhension commune de nos objectifs : « Les indicateurs définitifs de QV sur lesquels on s'est entendu doivent être pertinents aux citoyens et rendre compte de leurs valeurs quant à ce qui contribue à la QV. Il conviendrait donc de faire participer les citoyens à la définition des indicateurs et des mesures réelles utilisés pour évaluer le rendement. Il faudrait également faire appel à des experts pour veiller à ce que la méthodologie qui sous-tend les rapports soit crédible. » (« Qualité de vie -rapport conceptuel », p.2 ). Le Projet des indicateurs de qualité de la vie (décrit à la page 6 du présent document) est un bon exemple de la valeur de la participation des citoyens pour l'établissement des indicateurs. [retour] 41. Voir le rapport publié en mai 2003, L'État du débat : Les Indicateurs d'environnement et de développement durable pour le Canada, accessible sur le site Web http://www.nrtee-trnee.ca/fre/programs/Current_Programs/SDIndicators/index.html. [retour] 42. Voir le rapport fédéral publié à l'issue de ces travaux : Les Canadiens en santé :Rapport fédéral sur les indicateurs comparables de la santé 2002 , également accessible sur le site Web http://www.hc-sc.gc.ca/iacb-dgiac/arad-draa/francais/imputabilite/indicateurs.html. [retour] 43. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 6 : « Par exemple, la courbe des données canadiennes sur l'espérance de vie est positive au niveau national, mais le tableau est bien différent pour les données d'espérance de vie des Autochtones. En corollaire, il s'agirait de mesurer l'opportunité de fournir des données régionales qui seraient plus pertinentes pour les citoyens. Sur le plan technique, on pourrait concevoir un site Web consacré aux grands indicateurs, qui permettrait à l'utilisateur d'accéder, en mode descendant, à une information plus détaillée. » Quant à la capacité du rapport de permettre d'accéder « en mode descendant » à des éléments d'information plus détaillés, voir David Zussman, « New tool helps track how our money is spent », 14 avril 2003 -Ottawa Citizen; (http://www.ppforum.ca/en/. [retour] 44. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p. 3 : « Dans les études et ouvrages parus sur la question, on reconnaît qu'une telle notion comporte une dimension à la fois subjective et objective. "En ce qui a trait à la qualité de vie subjective, il est question de se sentir bien et d'être satisfait des choses en général. Quant à la qualité de vie objective, il s'agit de satisfaire aux exigences culturelles et sociétales en matière de richesse naturelle, de statut social et de bien-être physique." (Centre de recherches sur la QV, Danemark). Cela représente un défi pour ce qui est de mesurer la QV et de faire rapport à cet égard. Par exemple, les résultats d'un indicateur subjectif tel qu'un sondage d'opinion pourraient faire apparaître qu'un groupe en particulier se dit très satisfait de sa QV, alors que des indicateurs objectifs comme la santé, le logement, le revenu et l'éducation, appliqués au même échantillon, pourraient dénoter un niveau moins élevé de QV, peut-être, par rapport à d'autres personnes. Lequel de ces indicateurs représente la mesure la plus pertinente de la QV et lequel devrait guider la définition des programmes et l'élaboration des politiques? » [retour] 45. Voir David Zussman, « New tool helps track how our money is spent », 14 avril 2003 -Ottawa Citizen; (http://www.ppforum.ca/en/) et CCAF-FCVI L'informateur : Le rendement du Canada 2001; (http://www.ccaf-fcvi.com/french/index.html). [retour] 46. « Qualité de vie -rapport conceptuel », p.4. [retour] 47. L'idée d'aligner plus étroitement Le rendement du Canada sur le cycle de planification et de reddition de comptes du gouvernement a été présentée dans le contexte des rapports sur les indicateurs sociaux d'autres pays au Groupe consultatif externe, et elle a été bien accueillie. Les autres provinces et pays dont il a été question à la réunion sont les suivants : l'Australie et son rapport Measuring Australia's Progress; la Nouvelle-Zélande et son rapport The Social Report; le Royaume-Uni et son rapport Achieving a Better Quality of Life; l'État du Minnesota et son rapport Minnesota Milestones et l'Alberta et son rapport Measuring Up. Cette démarche en fait de rapport semble correspondre aux pratiques exemplaires acceptées dans d'autres pays et pourrait faciliter l'octroi des crédits fondé sur les résultats à l'avenir. [retour] 48. Intégrer des données financières à l'actuelle structure du rapport Le rendement du Canada pourrait être une tâche complexe dans le cas des programmes pour lesquels les activités contribuent à plus d'un résultat du gouvernement du Canada. Par exemple, un programme social peut donner des résultats positifs dans les domaines de la santé et des collectivités, mais il est difficile d'attribuer une valeur pécuniaire exacte à ces deux retombées. [retour] 49. Canada. Conseil du Trésor du Canada, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa : Imprimeur de la Reine, 2000, p. 15. [retour] 50. Canada. Secrétariat Conseil du Trésor du Canada. 2004-2005, Un rapport sur les plans et les priorités, p. 32; (http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20042005/TBS-SCT/pdf/TBS-SCT_f.pdf). [retour] 51. Toutefois, nous commençons à gagner du terrain également dans ce domaine. Par exemple, au cours de l'année écoulée, le SCT a travaillé avec les ministères pour établir un cadre exhaustif devant permettre de rendre compte des contributions faites par le gouvernement à l'objectif de société consistant à réduire les effets du changement climatique - (c.-à-d. en réduisant les émissions de GES). De même, le gouvernement s'est engagé à publier un bulletin des Autochtones. En conséquence, le SCT travaille avec les ministères pour dresser un cadre horizontal qui permet de saisir les contributions de tous les ministères et organismes fédéraux à la qualité de vie des Autochtones. Cette activité s'appuie sur les travaux menés antérieurement sur les « cadres horizontaux » (p. ex. les enfants) décrits précédemment. [retour]
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