Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Octobre 2006
Table des matières
Sommaire
Le mandat du Programme de vérification des grandes entreprises est d'encourager, de favoriser et de vérifier l'observation chez les entreprises les plus grandes et les plus complexes des lois administrées par l'Agence du revenu du Canada (ARC). Ce mandat se réalise par un programme de mesures d'exécution, par une révision législative et par la consultation et l'éducation des contribuables. Ces entreprises ont un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions de dollars et comprennent toutes les entités assimilées à des groupes de sociétés. Toutes les déclarations de ces grandes sociétés subissent une revue; les plus grandes et les plus complexes subissent une revue annuelle.
Le Programme de vérification des grandes entreprises représente relativement peu de dossiers de sociétés mais un montant considérable en termes d'impôt sur les sociétés. Le budget salarial du Programme de vérification des grandes entreprises pour l'exercice 2005-2006 était de 51 255 000 $, ce qui représente quelque 613 vérificateurs. Le montant estimatif des impositions fédérales supplémentaires issues du Programme de vérification des grandes entreprises était établi à 1,4 milliard de dollars en 2005-2006.
Au moment de la vérification, les objectifs du programme étaient les suivants :
- encourager et faciliter l'observation volontaire des lois fiscales du Canada;
- administrer ces lois de façon équitable, responsable, constante et économique;
- gérer continuellement les ressources de vérification au moyen d'une évaluation efficace des risques;
- améliorer la rapidité de traitement et la fiabilité des vérifications, conformément aux taux de couverture ciblés;
- maximiser le service à la clientèle et la satisfaction des clients.
La Vérification des grandes entreprises a élaboré plusieurs initiatives de programmes dont les Protocoles avec les contribuables et l'Approche d'équipe de vérification spécialisée dans le but de favoriser la réalisation des buts et objectifs du programme.
Le Bureau du vérificateur général (BVG) a émis un rapport sur le Programme de vérification des grandes entreprises en 1996.
En janvier 2006, la Direction générale des programmes d'observation (DGPO) a annoncé une restructuration qui regroupait la Vérification des grandes entreprises, l'Impôt international et la Planification fiscale abusive sous une Direction unique. En instituant cette Direction, la DGPO reconnaissait que des liens étroits existent entre ces trois programmes.
Objectif :
L'objectif de la vérification était de déterminer si le Programme de vérification des grandes entreprises était géré et soutenu de façon efficace. La portée de cette vérification a inclus l'examen de la mise en oeuvre, de l'acceptation et de la surveillance des initiatives de programmes, ainsi que les points suivants ayant été identifiés dans le Rapport du BVG de 1996 :
- la sélection de sujets appropriés à soumettre à la vérification;
- le recours plus fréquent à des spécialistes;
- le manque de contrôle efficace de la qualité sur la sélection des sujets;
- une meilleure documentation du processus de sélection des sujets;
- la rapidité de traitement des vérifications.
La phase d'examen s'est déroulée de janvier à décembre 2005.
La vérification a été menée selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.
Constatations et conclusion :
Le Programme de vérification des grandes entreprises est soutenu par une approche solide; toutes les déclarations des grandes sociétés sont examinées, un ensemble de Communiqués complet et clair guide les vérificateurs, et le Programme de vérification des grandes entreprises de l'Administration centrale a élaboré des initiatives (détaillées en page 6) qui procurent un complément de soutien au programme.
Cependant, après avoir fait l'examen du programme, la Vérification interne a conclu que des lacunes notables existent dans la communication, la mise en oeuvre et la surveillance des politiques et procédures, lacunes qui sont détaillées ci-après. Des recommandations ont également été formulées pour améliorer la communication. Plusieurs préoccupations clés exprimées dans le Rapport du BVG de 1996 n'ont pas été pleinement résolues, particulièrement celles ayant trait à une recommandation du BVG de former les gestionnaires de dossiers à faire plus d'analyse stratégique, de mettre en oeuvre un examen contradictoire des questions de vérification sélectionnées, et de veiller à ce que le raisonnement sous-tendant la sélection des questions de vérification soit adéquatement documenté.
Des faiblesses demeurent dans la planification des vérifications des grandes entreprises. Ainsi, la Vérification interne a constaté que les vérificateurs des grandes entreprises n'ont pas documenté des plans de vérification complets comme l'exige la politique. De plus, une approche systématique d'évaluation des risques pour identifier et sélectionner les sujets de vérification n'a pas été documentée dans certains cas, et n'a pas été appliquée adéquatement dans d'autres cas.
Le Programme de vérification des grandes entreprises n'atteignait pas ses objectifs internes de rapidité de traitement [Note 1]. Les dossiers de vérification sont souvent complétés juste avant leur date de prescription, et dans beaucoup de cas on obtient des renonciations des contribuables pour avoir plus de temps pour finaliser certains points.
Les gestionnaires de dossiers importants (GDI) n'ont pas toujours utilisé l'approche d'équipe de vérification spécialisée en planifiant une vérification. L'objectif de cette approche est d'engager les secteurs de vérification spécialisée, y compris l'Impôt international et l'Évitement fiscal, comme conseillers ou membres d'équipe pour accroître l'efficience des vérifications des dossiers importants. Souvent, les plans de vérification n'identifiaient pas les membres d'équipe provenant des secteurs de vérification spécialisée.
Plan d'action :
La Direction générale des programmes d'observation a convenu d'apporter des changements qui répondent aux constatations de la Vérification interne. Les plans d'action comprennent :
- assurer une meilleure diffusion de tous les Communiqués et développer un Manuel de vérification des grandes entreprises;
- procurer une formation sur les techniques d'évaluation des risques à tous les gestionnaires de dossiers importants et améliorer le soutien des systèmes par la restructuration des systèmes des Programmes d'observation;
- faire une analyse pour déterminer l'approche à adopter concernant la fiabilité; et
- promouvoir l'initiative d'équipe de vérification spécialisée et exercer une surveillance sur les dossiers de vérification pour s'assurer que les secteurs de vérification spécialisée affectent les ressources appropriées à l'évaluation des risques des dossiers importants.
Introduction
Le mandat du Programme de vérification des grandes entreprises est d'encourager, de favoriser et de vérifier l'observation chez les entreprises les plus grandes et les plus complexes des lois administrées par l'Agence du revenu du Canada (ARC). Ce mandat se réalise par un programme de mesures d'exécution, par une révision législative et par la consultation et l'éducation des contribuables. Ces entreprises ont un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions de dollars et comprennent toutes les entités assimilées à des groupes de sociétés. Toutes les déclarations de ces grandes sociétés subissent une revue; les plus grandes et les plus complexes subissent une revue annuelle.
Le Programme de vérification des grandes entreprises représente relativement peu de dossiers de sociétés mais un montant considérable en termes d'impôt sur les sociétés. Le budget salarial du Programme de vérification des grandes entreprises pour l'exercice 2005-2006 était de 51 255 000 $, ce qui représente quelque 613 vérificateurs. Le montant estimatif des impositions fédérales supplémentaires issues du Programme de vérification des grandes entreprises était établi à 1,4 milliard de dollars en 2005-2006.
Au moment de la vérification, les objectifs du programme étaient les suivants :
- encourager et faciliter l'observation volontaire des lois fiscales du Canada;
- administrer ces lois de façon équitable, responsable, constante et économique;
- gérer continuellement les ressources de vérification au moyen d'une évaluation efficace des risques;
- améliorer la rapidité de traitement et la fiabilité des vérifications, conformément aux taux de couverture ciblés;
- maximiser le service à la clientèle et la satisfaction des clients.
En janvier 2006, la Direction générale des programmes d'observation (DGPO) a annoncé une restructuration qui regroupait la Vérification des grandes entreprises, l'Impôt international et la Planification fiscale abusive sous une Direction unique. En instituant cette Direction, la DGPO reconnaissait que des liens étroits existent entre ces trois programmes.
Au cours des dernières années, la Vérification des grandes entreprises a élaboré plusieurs initiatives de programme pour améliorer la gestion des programmes :
- Protocoles : Accords sur les niveaux de service conclus avec les contribuables pour procurer un cadre méthodologique plus clair au processus de vérification;
- Équipe de vérification spécialisée : Coordination d'une approche d'équipe pour vérifier un dossier important avec les secteurs Impôt international, Évitement fiscal, Recherche scientifique et développement expérimental (RS&DE) et Observation des employeurs;
- Initiative Accent sur le guichet unique / Gestionnaires de comptes : Procure un point de service central aux grandes entreprises pour toutes les activités de vérification;
- Base de données de vérification : Procure une base de données pour aider les vérificateurs à identifier et à évaluer les risques des questions liés au secteur.
Les Communiqués sont un outil clé pour faire connaître les politiques et procédures du programme et guider les Bureaux des services fiscaux (BSF) dans la mise en oeuvre du Programme de vérification des grandes entreprises.
Le bassin visé par la vérification de dossiers importants comprend les plus grandes sociétés clientes et toutes les entités au sein de leur groupe de contrôle. Au 31 août 2006, on y comptait un peu plus de 9 400 sociétés (quelque 830 sociétés primaires et 8 570 sociétés contrôlées). La composante TPS/TVH compte 870 inscrits, sans compter le bassin du Québec qui relève de Revenu Québec. Environ 950 vérifications ont été achevées dans l'exercice se terminant le 31 mars 2004.
Le Bureau du vérificateur général (BVG) a antérieurement vérifié le Programme de vérification des grandes entreprises. Sa conclusion a été que la Direction consacrait une attention considérable au programme et se fondait sur une approche coordonnée, et qu'en dépit des défis inhérents, les vérificateurs de l'ARC déclenchaient beaucoup de nouvelles cotisations représentant des montants notables à récupérer. Les aspects signalés pour amélioration comprenaient :
- la sélection de sujets appropriés à soumettre à la vérification;
- le recours plus fréquent à des spécialistes;
- le manque de contrôle efficace de la qualité sur la sélection des sujets;
- une meilleure documentation du processus de sélection des sujets;
- la rapidité de traitement des vérifications.
Objectif de la vérification
L'objectif de la vérification était de déterminer si le Programme de vérification des grandes entreprises était géré et soutenu de façon efficace. La portée de cette vérification comprenait l'examen de la mise en oeuvre, de l'acceptation et de la surveillance des initiatives de programme, ainsi que les points susmentionnés provenant du Rapport du BVG.
La phase d'examen s'est déroulée de janvier à décembre 2005. Dans la phase d'examen, nous avons examiné les dossiers de vérifications qui ont été achevées dans l'exercice 2003-2004. En vue de faire un examen efficace des dossiers de vérification des grandes entreprises, l'équipe de vérification interne comprenait un conseiller technique spécialisé à la fois dans la vérification des grandes entreprises et dans l'assurance de la qualité. Les dossiers de vérification sélectionnés provenaient des villes de Vancouver, de Calgary, de Toronto-Centre et de Montréal dans lesquelles se trouvent la majorité des grandes entreprises contribuables. L'échantillon des dossiers a été choisi de façon à représenter une structure de population des secteurs industriels. Nous avons également mené des entrevues auprès de contribuables, de secteurs de vérification spécialisée et de GDI ayant achevé les vérifications.
La vérification a été menée selon les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.
Initiatives
L'Administration centrale a élaboré plusieurs initiatives à l'appui du programme.
Restructuration des systèmes des programmes d'observation (RSPO)
La RSPO est une initiative majeure de transformation des activités de la Direction générale des programmes d'observation conçue pour permettre à la direction et au personnel de mieux cibler les ressources, d'améliorer la couverture, d'augmenter les recettes, et de prendre des décisions plus éclairées. Les projets dont la mise en oeuvre est prévue d'ici la fin de 2009-2010 rehausseront les outils automatisés d'appréciation des risques et de sélection des dossiers, et ils procureront des outils d'analyse et un ensemble normalisé de documents de travail automatisés.
Protocoles
Les protocoles sont des ententes conclues entre l'ARC et les grandes entreprises pour établir un cadre méthodologique plus clair au processus de vérification. L'initiative a été conçue pour améliorer la relation qu'a établie l'ARC avec le contribuable en augmentant l'efficacité et en créant une association plus coopérative, ouverte et transparente.
L'expérience a démontré que des résultats mutuellement avantageux en sont ressortis dans le cas des contribuables conformes et coopératifs qui entretiennent de bonnes relations de travail et sont plus à l'aise de pouvoir suivre les lignes directrices d'un protocole. Cependant, les protocoles ne sont pas efficaces pour ce qui serait d'améliorer le caractère de fiabilité, d'accroître l'observation ou de favoriser de meilleures relations avec nombre de contribuables. Il s'ensuit que les protocoles sont maintenant établis avec ceux-là des contribuables qui préfèrent être encadrés par un protocole et aux situations dans lesquelles l'ARC détermine qu'un protocole serait mutuellement avantageux.
Initiative Accent sur le guichet unique / Gestionnaires de comptes
L'initiative mettant l'accent sur le service de guichet unique et les gestionnaires de comptes confie aux gestionnaires de dossiers importants la responsabilité de la relation globale d'observation avec tous les secteurs d'activité pour que les grandes entreprises puissent s'adresser à un point de service unique pour toutes les activités de vérification et les demandes de renseignements adressées aux contribuables. Au cours des entrevues, les contribuables se sont dits satisfaits du service fourni dans le cadre de cette initiative. Le concept des gestionnaires de comptes est mis à l'essai dans une gamme de 25 projets pilotes dans l'ensemble du pays.
Vérifications de l'équipe du secteur de vérification spécialisée/ Vérifications simultanées/ Vérifications en temps réel
L'Administration centrale a élaboré plusieurs approches de vérification pour réduire la charge qui repose sur les contribuables. L'une des approches est la participation des secteurs appropriés de vérification spécialisée dans une équipe de vérification comprenant les domaines Impôt international, Évitement fiscal, Recherche scientifique et développement expérimental et Observation des employeurs.
Une politique a été élaborée pour faciliter une approche de vérification conjointe, dite de vérifications simultanées, qui comprend la participation de vérificateurs provinciaux et de vérificateurs des droits de douane. Durant la vérification interne, il n'a pas été porté à notre connaissance que des vérifications simultanées auraient été effectuées.
Les vérifications en temps réel ont lieu lorsque l'ARC effectue une vérification de sujets spécifiques avant que le contribuable produise une déclaration de revenus des sociétés. Cela se produit à la demande de la société. Très peu de vérifications en temps réel ont été réalisées et la nature unique de ces vérifications serait avantageuse uniquement dans certaines situations pour lesquelles une société désire obtenir une décision anticipée.
Base de données de vérification (BDV)
Le Programme de vérification des grandes entreprises, avec l'aide du Groupe de travail national sur la gestion des risques, a élaboré la base de données de vérification (BDV) à titre de modèle de gestion du risque pour les programmes de vérification des grandes entreprises et des dossiers de base. La BDV est développée et évaluée par phases. L'exercice 2004-2005 a été la première année où les vérificateurs ont été tenus de soumettre les résultats des vérifications au moyen de modèles de la BDV.
Constatations, recommandations et plans d'action
Documentation des plans de vérification
Le Programme de vérification des grandes entreprises de l'Administration centrale (AC) a élaboré des Communiqués pour procurer une orientation au personnel des bureaux locaux sur les politiques et procédures de ce programme. Trois principaux Communiqués traitent des plans de vérification :
- AD98-10 (Examen des plans de vérification des dossiers importants);
- AD98-14R (Contenu des plans de vérification générale);
- AD98-13 (Documentation sur la sélection des questions, les étapes relatives à la vérification et la disposition des questions pour la vérification des dossiers importants).
Il y a deux grands types de documentation concernant un dossier de vérification, à savoir les documents de travail qui servent à étayer l'établissement d'une nouvelle cotisation, et la documentation de contrôle de gestion qui permet de gérer de façon efficace et efficiente le travail de vérification.
Les Communiqués traitant des plans de vérification sont détaillés et clairs. Toutefois, les vérificateurs des bureaux locaux ne respectent pas toujours les lignes directrices sur la documentation et les procédures d'examen. Parmi les 32 vérifications qui ont été examinées, 7 dossiers de vérification (22 %) ne contenaient aucun plan de vérification documenté. Des 25 dossiers de vérification (78 %) qui contenaient un plan de vérification, les lignes directrices suivantes n'étaient pas suivies de façon constante :
- documenter toutes les questions de vérification potentielles, qu'il s'agisse de questions rejetées en vue d'un examen approfondi ou sélectionnées pour une analyse dans la phase d'examen. Cela aiderait les examinateurs et le personnel de gestion à s'assurer que toutes les questions appropriées ont été identifiées, évaluées sur le plan des risques et rationalisées;
- mettre à jour les plans de vérification durant le cours de la vérification;
- documenter la disposition des questions et faire renvoi aux documents de travail;
- s'assurer que le chef de section ou les collègues effectuent un examen suffisant du plan de vérification. Il n'y avait aucune preuve documentée du fait que les gestionnaires et/ou les collègues avaient remis en cause certaines questions ou identifié de nouvelles questions de vérification.
Le but des plans de vérification est de procurer une approche de vérification plus efficiente et plus efficace. La documentation des questions et les examens par le gestionnaire donnent l'assurance que les questions de vérification les plus appropriées sont sélectionnées et traitées de façon efficace au cours du processus de vérification.
La vérification interne a constaté que les GCI qui utilisaient les modèles de plan de vérification élaborés par les BSF, conformément aux Communiqués, avaient des dossiers de vérification de qualité supérieure.
Des mesures supplémentaires sont requises pour aider à assurer que les vérificateurs dans les régions se conforment au contenu des Communiqués. Certains Communiqués affichés dans le site intranet de la Section de la vérification des grandes entreprises étaient incomplets. Dans d'autres cas, le Communiqué entier était manquant. Les examens de surveillance de l'AC sur les pratiques des BSF n'avaient pas été effectuées sur plusieurs années. Ces examens ont été réintégrés au début de 2004 et des examens de l'assurance de la qualité ont été entrepris en 2005-2006.
Recommandations
La Vérification des grandes entreprises de l'AC devrait élaborer un modèle du plan de vérification conformément aux lignes directrices comprises dans les Communiqués. L'utilisation obligatoire de ce modèle aidera à garantir que les vérificateurs des bureaux locaux se conforment aux politiques et procédures de la Vérification des grandes entreprises.
La fonction de la Vérification des grandes entreprises devrait élaborer un autre manuel distinct de vérification ou ajouter un chapitre au manuel existant pour fournir une orientation sur les caractéristiques uniques d'une vérification des grandes entreprises et sur les initiatives qui s'y rapportent.
Les examens de surveillance et de l'assurance de la qualité de l'AC devraient être effectués de façon régulière.
Plans d'action
La Restructuration des systèmes des programmes d'observation automatisera les plans de vérification, préchargera les documents de travail, validera les résultats de vérification au moment de la saisie des données, et fournira d'avis technique et de l'aide en ligne. On prévoit faire la mise en oeuvre de ces outils dans l'ensemble des programmes d'observation entre 2008-2009 et 2009-2010.
Dans l'intérim, en 2006, la DGPO concevra un modèle de plan de vérification, incorporant les lignes directrices établies dans les Communiqués pertinents, que les BSF seront tenus d'utiliser. On prévoit lancer la mise en oeuvre du modèle à l'intérieur des Lignes directrices de planification en 2007-2008 et son emploi sera obligatoire pour toutes les vérifications.
La DGPO élabore actuellement un manuel de vérification distinct pour la Vérification des grandes entreprises. Nous allons définir la priorité des chapitres à savoir lesquels seront établis et distribués en premier. L'achèvement du manuel de Vérification des grandes entreprises est prévu pour 2006-2007.
La DGPO s'est engagée à effectuer des examens de surveillance et des examens d'assurance de la qualité de façon continue. Depuis décembre 2003, l'AC a effectué 12 examens de surveillance aux bureaux des services fiscaux suivants : Winnipeg, Vancouver, Ottawa, Hamilton, Halifax, Québec, Burnaby-Fraser, Regina, Saskatoon, Edmonton, Calgary, et Toronto Ouest. Cinq de ces examens étaient des examens conjoints d'assurance de la qualité et de surveillance.
Évaluation des risques des questions de vérification
Dans la phase de planification d'une vérification de grande entreprise, les gestionnaires de dossiers importants et les secteurs de vérification spécialisée (SVS) identifient les questions possibles de vérification pour cause d'inobservation potentielle et ils attribuent un niveau de risque à chaque question. Cette approche aide à établir l'ordre de priorité de la charge de travail et à s'assurer que les ressources sont utilisées de façon efficace. La vérification a constaté qu'une évaluation systématique des risques des questions n'avait pas été documentée dans beaucoup de cas et n'avait pas été réalisée adéquatement dans d'autres cas.
Quand on évalue les risques associés aux questions identifiées, beaucoup de variables devraient être prises en compte et documentées, telles que les procédures de contrôle internes en place, l'engagement envers l'autocotisation exacte, la nature des activités, les modifications aux lois et l'analyse des ratios. Quand on examine le processus visant à identifier, classer sur le plan des risques et rationaliser les questions contenues dans les dossiers, le personnel de vérification n'a trouvé aucune preuve documentée d'une évaluation des risques pour 10 des 32 dossiers examinés. Bien que les GDI et les vérificateurs aient peut-être utilisé ces facteurs au cours de leur processus décisionnel d'évaluation des risques, il n'y avait pas de documentation à leur sujet.
Parmi les 22 dossiers pour lesquels une évaluation des risques a été documentée, il n'était pas évident dans 11 dossiers que des techniques d'évaluation des risques appropriées ou adéquates avaient été utilisées. Il n'est pas clair si les questions de vérification qui représentent le risque le plus élevé ont été adéquatement sélectionnées et traitées durant le processus de vérification. Une évaluation des risques minutieuse est nécessaire pour donner l'assurance à la direction que les vérifications sont menées de façon efficace ou que les ressources de vérification sont utilisées de façon effective. Le manque de « savoir-faire » en ce qui a trait à l'évaluation des risques est un point qui a été abordé lors une discussion de l'atelier national sur la vérification des grandes entreprises en 2000. Il a été conclu à cet atelier qu'une trousse de formation sur l'évaluation des risques devait être élaborée et distribuée aux membres du personnel dans les meilleurs délais. Cependant, il n'a pas été porté à notre connaissance que cette trousse avait été élaborée.
Les pratiques de vérification généralement acceptées emploient la notion d'importance relative comme l'une des considérations à prendre en compte pour assigner le niveau de risque à un sujet. Les facteurs relatifs à l'importance relative n'ont pas été documentés dans aucun des plans de vérification que nous avons examinés. Les vérificateurs ont indiqué que l'utilisation de l'importance relative pourrait les empêcher de procéder à l'examen d'un point qu'ils présument valide et d'y apporter certains rajustements. Le fait de ne pas considérer l'importance relative dans l'évaluation des risques peut avoir pour résultat que des sujets non signifiants soient considérés à tort comme étant des sujets à risque élevé ou moyen. Il n'existe pas de directive qui assurerait une approche uniforme documentée pour déterminer l'importance relative en matière de vérification des dossiers importants.
Les examens de mi-étape, comme il est indiqué dans les Communiqués, nécessitent qu'on fasse un examen indépendant global des questions non réglées et qu'on détermine et justifie le bien-fondé de continuer à examiner ces questions. Le concept et l'objectif des examens de mi-étape ne sont pas tout à fait compris et acceptés par le personnel des bureaux locaux de la Vérification des grandes entreprises. Les GDI évaluent eux-mêmes les questions non réglées au lieu de déclencher un examen indépendant de mi-étape.
Les examens de l'assurance de la qualité de l'AC, qui visent à s'assurer que les techniques et procédures adéquates d'évaluation des risques sont suivies, n'avaient pas eu lieu depuis plusieurs années. Ces examens ont été affectés à la Division de l'assurance de la qualité à compter de l'exercice 2005-2006. Les examens de surveillance, lesquels examinent les aspects procéduraux d'un dossier plutôt que les questions techniques, ont été remis en place en janvier 2004.
Recommandations
Une trousse de formation sur l'évaluation des risques devrait être élaborée par la fonction et distribuée à tous les GDI.
L'AC et les BSF devraient s'assurer que les lignes directrices sur l'évaluation des risques énoncées dans le Communiqué AD00-05 sont respectées, en traitant comme il convient les préoccupations exprimées par l'Assurance de la qualité.
Des lignes directrices et procédures concernant l'importance relative devraient être élaborées pour guider le personnel de vérification des bureaux locaux.
Plans d'action
Un atelier sur l'évaluation des risques, conçu à l'intention des GDI, se tiendra dans le cadre de la Conférence des grandes entreprises qui aura lieu en novembre 2006. Le matériel de formation sera élaboré et communiqué aux GDI d'ici la fin de 2006-2007.
La Restructuration des systèmes des programmes d'observation (RSPO) procurera à l'évaluation des risques un mode amélioré de notation, de filtrage et de sélection qui permettra d'identifier et de gérer à un moment plus opportun les points présentant un risque élevé.
Le respect des lignes directrices relatives à l'évaluation de risque décrites dans les Communiqués AD00-05 et AD01-01 est et restera un élément de notre Programme de surveillance. Cela inclura un suivi sur toutes les questions identifiées pour assurer que des mesures sont en cours ou en place.
Nos programmes de formation exigent que les vérificateurs suivent les lignes directrices établies par l'Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA). Il se peut que les vérificateurs ne soient pas tous au courant de ces lignes directrices, et, par conséquent, nous allons veiller à ce que la politique sur l'importance relative soit mise en évidence dans le site intranet de la Vérification des grandes entreprises. Nous allons également nous pencher sur la question de l'importance relative en faisant les examens de surveillance.
Rapidité de traitement des dossiers de vérification
Le Programme de vérification des grandes entreprises reconnaît qu'il est important de vérifier les dossiers en temps opportun. En 1994, la direction de l'ARC a établi une norme interne de rapidité de traitement [Note 1] et a défini un dossier de vérification courant. Un exemple d'un dossier courant serait le cas d'une entité ayant une année d'imposition se terminant en 2002 qui a produit ses déclarations selon la loi, pour laquelle la vérification était achevée au 31 mars 2006.
Le Programme de vérification des grandes entreprises n'a pas tenu ses engagements internes de rapidité de traitement. Seulement 3,75 % du total des dossiers primaires (27 des 719 dossiers) achevés au cours des exercices de 1999 à 2003 ont respecté la norme de rapidité de traitement. En considérant ensemble les dossiers primaires et les dossiers contrôlés, 22 % des dossiers ont respecté la norme.
L'amélioration de la rapidité de traitement était l'un des principaux objectifs de l'initiative des protocoles. Environ 32 % du total des dossiers primaires (231 dossiers) achevés au cours des exercices de 1999 à 2003 comprenaient un protocole signé avec le contribuable, mais seulement 7 % de ces dossiers (16 dossiers) ont été considérés comme étant courants quand les vérifications ont eu lieu. Certains protocoles comprenaient des ententes prévoyant des dossiers courants pour une durée déterminée. Toutefois, pour assurer la rapidité de traitement dans certains dossiers, il est arrivé que des vérificateurs aient dû se faire transférer à l'équipe de vérification d'un contribuable qui souhaitait que son dossier devienne courant. Il en est résulté qu'il y avait moins de vérificateurs pour traiter les autres dossiers non courants.
Les vérificateurs ont déterminé que l'obtention de renseignements auprès des contribuables est l'une des raisons pour lesquelles les dossiers ne sont pas courants. Les délais de réponse des contribuables étaient précisés dans les plans de vérification de 80 % des dossiers applicables examinés (20 dossiers), mais dans 11 de ces dossiers, les délais n'ont pas été respectés. Toutefois, l'usage de demandes péremptoires, instruments d'exécution prescrits par la loi pour obtenir livres et registres, n'a pas été considéré ni adopté pour ces dossiers.
Bien que les GDI croient que les cadres supérieurs appuieraient leurs décisions d'émettre des demandes péremptoires, beaucoup d'entre eux croient que les procédures requises pour leur émission sont onéreuses. De plus, ils croient que l'émission de demandes péremptoires peut éroder la coopération existant de la part de n'importe quel contribuable. Si l'Agence est perçue par le contribuable comme étant réticente à utiliser les instruments d'exécution prescrits par la loi, l'objectif de rapidité de traitement des dossiers de vérification peut être plus difficile à atteindre.
L'environnement de la vérification des grandes entreprises a évolué depuis que la norme a été établie en 1994. La norme initiale n'est peut-être pas une mesure appropriée à prendre pour évaluer la rapidité de traitement en raison des changements survenus qui échappent au contrôle du programme.
Recommandations
Le Programme de vérification des grandes entreprises de l'AC devrait effectuer une analyse pour s'assurer que la norme utilisée pour mesurer la rapidité de traitement tient compte uniquement des variables qui sont sous le contrôle du programme. Cette analyse devrait déterminer toutes les causes probables du problème de rapidité de traitement, les façons de traiter les causes identifiées et l'établissement d'une norme qui réaliserait les objectifs du programme.
Plans d'action
La Section de la vérification des grandes entreprises effectuera une analyse et en utilisera les résultats pour élaborer une approche appropriée de l'ARC envers la fiabilité, qui tient compte seulement des variables sur lesquelles la Section de la vérification des grandes entreprises exerce un contrôle. Une stratégie est en cours d'élaboration au cours de l'exercice 2006-2007. La mise en oeuvre de la stratégie et de toutes les normes pertinentes dépend de l'étendue et de la complexité des changements nécessaires pour déterminer la fiabilité. Nous prévoyons qu'une fois la stratégie mise en oeuvre, cela pourrait prendre plusieurs années avant d'atteindre les résultats visés.
Approche d'équipe de vérification spécialisée
Le Communiqué 98-07 décrit la relation établie entre les GDI et les secteurs de vérification spécialisée. Deux des principaux objectifs de cette initiative sont d'assurer une approche coordonnée envers les activités de vérification, minimisant ainsi les perturbations occasionnées aux grandes entreprises, et d'assurer des vérifications de qualité des grandes entreprises en se servant des secteurs de vérification spécialisée à titre de conseillers ou de membres des équipes de vérification. Des questions de vérification risquent d'être laissées de côté si l'évaluation des risques d'un dossier ne se fait pas avec la participation d'un spécialiste de tous les secteurs.
Au cours de notre examen du dossier, nous avons identifié des faiblesses qui pourraient entraver le succès de cette initiative :
- Les dossiers comprenant des plans de vérification contenaient habituellement une liste des membres d'équipe mais n'incluaient pas toujours le nom des personnes-ressources de chaque secteur de vérification spécialisée inclus dans le Communiqué. Le secteur Observation des employeurs (SOE) n'était pas souvent inclus et, dans certains plans de vérification, l'identification des membres des autres équipes du secteur de vérification spécialisée était également omise;
- Il y avait une documentation limitée à l'appui du fait que tous les secteurs de vérification spécialisée étaient inclus à titre de participant à la réunion avant la vérification avec la société;
- Très peu de dossiers de vérification examinés documentaient les procédures de vérification des secteurs de vérification spécialisée;
- L'examen du dossier de vérification a montré qu'il y avait une documentation minimale sur les communications échangées avec les SVS ou sur les solutions obtenues avec l'apport des SVS. La participation réussie des secteurs de vérification spécialisée et la documentation ont été considérées comme dépendant des GDI individuels plutôt que des approches mises en oeuvre d'un bureau à l'autre;
- Les dossiers de vérification des dossiers importants comprenaient rarement les rapports de vérification T20 ou les cotisations de TPS/TVH du SVS. Seulement 1 des 32 dossiers comprenait le rapport de vérification T20 signé par les SVS.
Puisque des examens de surveillance n'ont pas été effectués depuis plusieurs années, l'AC n'a pas identifié les faiblesses. Une cause pourrait être le fait que l'initiative de l'équipe du SVS n'était pas tout à fait acceptée par certains BSF.
Les budgets préparés par l'AC au cours des années initiales n'affectaient pas de ressources de vérification spécialisée dans les BSF pour appuyer cette initiative. Toutefois, à partir de l'exercice 2005-2006, l'Impôt international et l'Évitement fiscal ont restructuré leur allocation budgétaire pour encourager les BSF à évaluer le risque possible des dossiers importants : soixante heures ont été allouées à chacun des dossiers cotés comme présentant un risque plus élevé en matière d'impôt international, et 150 heures ont été allouées à chaque vérification de dossiers importants présentant un risque d'évitement fiscal. Au moment de la vérification, le budget du secteur Observation des employeurs (SOE) n'allouait aucun nombre d'heures précis aux dossiers importants; le SOE des BSF décidait à sa discrétion des ressources qu'il attribuait à l'initiative de vérification par équipe. Le budget du SOE pour 2006-2007 reconnaît la complexité accrue des dossiers importants et il alloue 200 heures aux dossiers importants au lieu de la durée normale de 50 heures qui est allouée aux dossiers de vérification réguliers.
Recommandations
Le Programme de vérification des grandes entreprises et les SVS devraient mettre l'accent sur l'importance de la mise en oeuvre de l'initiative d'équipe de vérification, tel qu'énoncé dans le Communiqué 98-07.
Des examens de surveillance devraient être effectués sur une base continue par la Vérification des grandes entreprises de l'AC pour encourager la participation à cette initiative et favoriser son succès.
Tous les secteurs de vérification spécialisée devraient budgétiser des ressources spécifiquement à l'évaluation des risques et à la vérification des dossiers importants pour s'assurer que les BSF continuent de renforcer l'initiative de vérification par équipe.
Plans d'action
La DGPO a entrepris un examen des activités fonctionnelles (EAF) de notre organisation de l'Administration centrale. Cet examen a été effectué pour s'assurer que la Direction générale est organisée de façon aussi efficace que possible pour respecter notre mandat et nos responsabilités de programmes fonctionnels, et pour répondre aux priorités et aux initiatives changeantes. L'EAF renforcera les relations entre la Section de la vérification des grandes entreprises et les secteurs de vérification spécialisée, puisque la Vérification des grandes entreprises, l'Impôt international et la Planification fiscale abusive relèvent tous de la même Direction.
La DGPO s'est engagée à réaliser des examens de surveillance et d'assurance de la qualité de façon régulière. Depuis décembre 2003, l'AC a effectué 12 examens de surveillance dans les Bureaux des services fiscaux suivants : Winnipeg, Vancouver, Ottawa, Hamilton, Halifax, Québec, Burnaby-Fraser, Regina, Saskatoon, Edmonton, Calgary, et Toronto-Ouest.
Dans l'année fiscale 2005-2006, la DGPO a commencé à budgétiser des heures additionnelles pour évaluer le risque de l'impôt international et de l'évitement fiscal dans les dossiers importants. La DGPO continuera à réviser son processus de budgétisation afin d'assurer que l'approche d'équipe de vérification est supportée de façon efficace.
Les programmes de surveillance comprendront plus particulièrement un examen visant à déterminer si les ressources appropriées ont été affectées à l'évaluation des risques par les membres des diverses équipes chargées des dossiers des grandes entreprises.
Ententes de vérification
Il arrive qu'il y ait des divergences entre l'Agence et les contribuables dans l'interprétation des faits relatifs à un sujet de vérification. Parfois, ces divergences ne sont pas substantielles et elles peuvent se régler par une entente de vérification sans passer par les processus d'opposition et d'appel longs et coûteux. Pour répondre au risque de manque d'uniformité dans l'application des ententes de vérification, le Communiqué AD05-02B (L'entente de vérification et la renonciation du client à son droit d'opposition) a été émis en février 2005 pour améliorer les directives disponibles. Ce Communiqué décrit dans quelles situations une entente de vérification est appropriée et quelles sont les procédures qu'un vérificateur serait tenu de suivre. La DGPO a indiqué qu'en 2005-2006, il y a eu 15 ententes de vérification.
Il y a eu une somme limitée de discussion et de promotion au sujet du Communiqué. Aucune analyse ou surveillance des risques documentée n'a été effectuée sur les ententes de vérification touchant des vérifications de grandes entreprises. Une activité effective de surveillance et d'analyse favorise la compréhension dans l'Agence de l'application de ces ententes. En l'absence de surveillance et d'analyse, l'ARC ne possède pas une pleine appréciation des risques associés à la non-observation du Communiqué AD05-02B.
Recommandations
Le Programme de vérification des grandes entreprises de l'AC devrait faire la promotion de l'information contenue dans le Communiqué AD05-02B auprès de tous les vérificateurs.
La DGPO devrait accroître ses efforts pour surveiller et analyser l'utilisation des ententes de vérification dans le but d'identifier les risques potentiels de non-observation du Communiqué AD05-02B.
Plans d'action
La DGPO s'assurera que le personnel de la Vérification des grandes entreprises est au courant du Communiqué au moyen de visites de contrôle et en profitant de notre première conférence nationale intégrée (Vérification des grandes entreprises, Impôt international et Planification fiscale abusive) qui aura lieu en novembre 2006.
Dans le futur, les fonctions d'examen de la DGPO surveilleront l'observation des politiques et procédures énoncées dans le Communiqué AD05-02B.
Conclusion
Le Programme de vérification des grandes entreprises est soutenu par une approche solide; toutes les déclarations des grandes sociétés subissent une revue, un ensemble de Communiqués complet et clair guide les vérificateurs, et le Programme de vérification des grandes entreprises de l'Administration centrale a élaboré des initiatives (détaillées en page 6) qui procurent un complément de soutien au programme.
Cependant, après avoir fait l'examen du programme, la Vérification interne a conclu que des lacunes notables existent dans la mise en oeuvre et la surveillance des politiques et procédures comme il est indiqué ci-après. Des recommandations ont également été formulées pour améliorer la communication. Plusieurs préoccupations clés exprimées dans le Rapport du BVG de 1996 n'ont pas été pleinement résolues, particulièrement celles ayant trait à une recommandation du BVG de former les gestionnaires de dossiers à faire plus d'analyse stratégique, de mettre en oeuvre un examen contradictoire des questions de vérification sélectionnées, et de veiller à ce que le raisonnement sous-tendant la sélection des questions de vérification soit adéquatement documenté.
Des faiblesses demeurent dans la planification des vérifications des grandes entreprises. Ainsi, la Vérification interne a constaté que les vérificateurs des grandes entreprises n'ont pas documenté des plans de vérification complets comme l'exige la politique. De plus, une approche systématique d'évaluation des risques pour identifier et sélectionner les sujets de vérification n'a pas été documentée dans certains cas, et n'a pas été appliquée adéquatement dans d'autres cas.
Le Programme de vérification des grandes entreprises n'atteignait pas ses objectifs internes de rapidité de traitement [Note 1]. Les dossiers de vérification sont souvent complétés juste avant leur date de prescription, et dans beaucoup de cas on obtient des renonciations des contribuables pour avoir plus de temps pour finaliser certains points.
Les gestionnaires de dossiers importants (GDI) n'ont pas toujours utilisé l'approche d'équipe de vérification spécialisée en planifiant une vérification. L'objectif de cette approche est d'engager les secteurs de vérification spécialisée, y compris l'Impôt international et l'Évitement fiscal, comme conseillers ou membres d'équipe pour accroître l'efficience des vérifications des dossiers importants. Souvent, les plans de vérification n'identifiaient pas les membres d'équipe provenant des secteurs de vérification spécialisée.
Notes
- Désigné sous le nom de « norme de fiabilité » à la Section de la vérification des grandes entreprises et dans le Rapport du Bureau du vérificateur général de 1996
