Gouvernance de l'environnement sur le plan des valeurs et de l'éthique

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Novembre 2006

Table des matières

• Contexte
• Objectif
• Analyse
  • Conception organisationnelle
  • Leadership
  • Établissement et planification des objectifs
  • Communications
  • Surveillance et rapport
• Conclusion
• Prochaines étapes

Contexte

Un cadre de gouvernance des valeurs et de l'éthique (V et E) efficace peut influencer le degré auquel une organisation atteint ses objectifs en encourageant la cohérence interne et en bâtissant la confiance des intervenants. Un cadre de gouvernance des valeurs et de l'éthique exhaustif comporte un clair exposé des responsabilités, plans et activités qui sont aptes à clarifier, promouvoir et guider la marche d'une organisation vers la réalisation de normes d'éthique élevées.

Tous les employés ont un rôle à jouer pour soutenir les valeurs et l'éthique, et le personnel de direction est appelé à jouer un rôle de leadership, notamment en modélisant le comportement désiré. La Direction générale des ressources humaines (DGRH), la Direction générale des finances et de l'administration (DFA) et la Direction générale des affaires publiques (DGAP) ont, chacune, des responsabilités qui leur sont propres à l'égard du devoir de formuler, de maintenir et de communiquer les politiques, procédures et lignes directrices de l'ARC qui régissent le cadre des V et E au sein de l'Agence. La DGRH et la DGFA sont responsables des politiques et lignes directrices visant à promouvoir une conduite en accord avec la vision, la mission et les valeurs de l'ARC. Toutes les directions générales ont la responsabilité de participer à l'élaboration et à la mise en oeuvre de ces politiques. La DGAP est responsable d'élaborer une stratégie de communications qui permette d'assurer une communication efficiente et uniforme.

En mars 2006, le commissaire de l'ARC a nommé un champion des valeurs et de l'éthique pour l'Agence, en lui confiant le mandat d'examiner la situation existant sur le plan des valeurs et de l'éthique, de développer un plan d'action et de formuler ses recommandations. Pendant toute la durée de cet examen, la Vérification interne a consulté et informé le champion.

Le présent rapport résume l'examen que la Vérification interne a mené sur la gouvernance des valeurs et de l'éthique au sein de l'ARC. Ce projet a été planifié dans le cadre du plan d'activité 2004-2007 de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise. Les termes de référence de ce projet ont été approuvés en décembre 2005 par le Comité de la vérification interne et de l'évaluation des programmes. La méthodologie utilisée aux fins du présent rapport a consisté en un examen d'éléments probants suffisant pour donner l'assurance de l'existence et de la maturité des thèmes de gouvernance clés. L'information recueillie pour cet examen a été basée sur les normes généralement reconnues dans l'industrie par rapport aux éléments clés qui devraient être en place pour constituer la base apte à procurer une assurance sur le niveau de maturité du cadre de gouvernance des V et E à l'ARC.

Pour déterminer les composantes d'un cadre méthodologique de gouvernance exhaustif, l'équipe de vérification a examiné les sources faisant autorité, notamment le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) et l'Institut des vérificateurs internes (IVI). Les cinq thèmes de gouvernance clés ci-après en sont ressortis :

• Conception organisationnelle;
• Leadership;
• Établissement et planification des objectifs;
• Communications; et
• Surveillance et rapport.

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Objectif

L'objectif de cet examen était de déterminer si le cadre méthodologique de gouvernance qui est en place pour gérer les valeurs et l'éthique de l'ARC est exhaustif.

Les examens ont été menés au cours de la période d'avril à juillet 2006, et ils ont compris :

• Des entretiens avec des sous-commissaires, ou des questionnaires complétés par eux;
• Des entretiens avec des cadres supérieurs dans six Directions générales et dans trois Régions;
• Des examens de politiques, législations, documents et sites Web; et
• Des entretiens auprès de quatre autres ministères du gouvernement fédéral.

L'examen est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne, selon lesquelles les cadres supérieurs et les conseils de direction doivent obtenir une assurance périodique relativement aux valeurs et à l'éthique.

Analyse

Pour illustrer le cadre méthodologique de gouvernance de l'ARC, l'équipe de vérification a schématisé le profil de gouvernance en V et E de l'Agence d'après trois niveaux de maturité. Les critères, déterminés par l'équipe de vérification et utilisés pour ce tableau, sont basés sur des éléments qui se retrouvent sous les cinq thèmes. Comme il a été indiqué précédemment, ces thèmes ont été développés sur la base d'un examen des sources faisant autorité telles que l'IVI, le BVG et l'AGRHFPC.

Comme le tableau l'indique, les éléments fondamentaux du cadre méthodologique de gouvernance des V et E de l'Agence sont établis et la plupart des éléments intermédiaires sont en cours de développement. Le mandat du champion des V et E comprend l'élaboration d'un plan d'action de trois ans visant à porter le cadre méthodologique de gouvernance des V et E à un plus grand degré de maturité.

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Conception organisationnelle

Une stratégie globale est importante pour coordonner les activités reliées aux V et E. Une approche non coordonnée pourrait mener à un dédoublement des ressources et faire manquer des occasions de propager les meilleures pratiques. À l'heure actuelle, l'ARC est sans point central de contact et/ou autorité centrale en matière de V et E. Cependant, en mars 2006, le commissaire de l'ARC a nommé un champion des V et E pour l'Agence en lui confiant le mandat d'examiner la situation présente, de développer un plan d'action et de formuler des recommandations au commissaire.

En décembre 2003, le Gouvernement du Canada a annoncé des plans destinés à moderniser la gestion des ressources humaines de la fonction publique – avec la création de l'AGRHFPC. Au sein de l'AGRHFPC il y a un Bureau des valeurs et de l'éthique de la fonction publique (BVEFP), qui est un centre d'expertise et de leadership responsable de favoriser la gestion axée sur les valeurs au sein de la fonction publique. Le BVEFP sert de point de contact accessible à tous les fonctionnaires pour développer leur connaissance et leur discernement des valeurs et de l'éthique. L'AGRHFPC n'a pas prescrit ni recommandé de structure normalisée pour les V et E à l'échelle du gouvernement fédéral. Les organisations individuelles peuvent utiliser la structure qui leur convient le mieux.

En matière de valeurs et d'éthique, les normes, politiques et procédures devraient donner un aperçu très clair des attentes d'une organisation. L'ARC a une mission, une vision et quatre valeurs organisationnelles (intégrité, professionnalisme, respect et collaboration) ainsi qu'un code de déontologie et un ensemble de politiques et de lignes directrices qui servent à orienter et à guider par rapport aux valeurs et à l'éthique. Les politiques et lignes directrices devraient également être concises et facilement accessibles pour procurer un soutien et une uniformité convenables. L'ARC possède des politiques fondamentales en place qui traitent spécifiquement des valeurs et de l'éthique. Cependant, si l'on englobe toutes les autres sources touchant le sujet des valeurs et de l'éthique, on compte plus de 150 sources distinctes d'orientation. Par rapport au souci de procurer de l'orientation et d'accroître la sensibilisation, cette ample couverture est bénéfique; par contre, la multitude des sources introduit des risques pour ce qui est de faire bien comprendre et uniformément appliquer l'orientation appropriée. Certaines organisations ont adopté une démarche de consolidation dans le but de mieux assister le personnel de gestion de premier niveau dans l'exploration et l'application de la politique appropriée. Par exemple, le Secrétariat du Conseil du Trésor travaille actuellement à revoir sa série de politiques pour la réduire de moitié.

Le Rapport Gomery, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles (LPFDAR) et la Loi fédérale sur l'imputabilité reconnaissent unanimement la nécessité et l'avantage de disposer d'un mécanisme permettant aux employés de manifester leurs préoccupations sans menace de représailles.

La LPFDAR a été introduite pour établir un mécanisme de signalement des actes répréhensibles posés dans la fonction publique et pour protéger les fonctionnaires qui font de tels signalements. La loi a reçu la sanction royale le 25 novembre 2005, et bien qu'elle ait été adoptée, elle n'est pas encore entrée en vigueur. Le gouvernement se propose de renforcer cette législation, particulièrement en ce qui a trait à la protection contre les représailles, par des amendements contenus dans la Loi fédérale sur l'imputabilité. La Loi fédérale sur l'imputabilité est actuellement à l'étude au Sénat et la deuxième lecture a été amorcée le 27 juin 2006.

La LPFDAR et la Loi fédérale sur l'imputabilité identifient le commissaire à l'Intégrité de la fonction publique (CIFP) comme le point de contact central indépendant pour toute la fonction publique. Cela permet aux employés de l'ARC d'accéder directement au CIFP pour signaler un acte répréhensible survenu dans leur milieu de travail. La LPFDAR exige aussi que les premiers dirigeants désignent un cadre supérieur chargé de recevoir et de traiter les signalements d'actes répréhensibles faits par les fonctionnaires de leur organisation, et la responsabilité transitionnelle au sein de l'ARC a été assignée à la DGFA. En formalisant un mandat relatif aux signalements à l'interne, il sera important d'intégrer les considérations de respect de la confidentialité et de l'anonymat.

Les entrevues menées auprès des sous-commissaires et de cadres supérieurs ont indiqué qu'ils ignoraient qu'il existait le moindre mécanisme formel confidentiel pour les employés désireux de signaler des actes présumés répréhensibles. Cependant, les personnes rencontrées en entrevue ont identifié d'autres canaux qui pourraient servir à cette fin, tels que ComDirect, les boîtes aux suggestions et les représentants syndicaux. Ces canaux de rechange informels ne répondraient pas pleinement aux exigences de la législation actuellement à l'étude – par exemple, on n'y trouve rien concernant spécifiquement l'investigation à faire suite aux allégations d'actes répréhensibles à l'interne, et rien non plus sur la protection contre les représailles – dès lors, il est important que l'Agence se dote d'une approche qui soit pleinement conforme à l'exigence législative.

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Leadership

Les actions et attitudes des cadres supérieurs influencent considérablement le climat d'éthique d'une organisation et le comportement de ses employés. En 2003, l'ARC a lancé un site Confiance et intégrité. Dans ce site, le mot de bienvenue du commissaire, en reconnaissant que l'intégrité de l'ARC joue un rôle crucial pour préserver la confiance du public sans laquelle l'ARC ne pourrait remplir sa mission, démontre des qualités de leadership sur le plan des valeurs et de l'éthique (V et E).

En outre, les entrevues menées auprès des sous-commissaires et de cadres supérieurs ont fourni de nombreux exemples d'appui des V et E, notamment le fait que la Région de l'Ontario a tenu une conférence des cadres supérieurs (EC) en mars 2006 et que la DGAP a introduit la confiance et l'intégrité dans son plan stratégique 2004-2007. Qui plus est, l'appui fourni au programme des V et E est articulé dans la mission et les valeurs organisationnelles de l'ARC, et il est évident dans toutes les politiques et lignes directrices de l'Agence.

Le leadership se manifeste également avec évidence par la diligence déployée par les cadres supérieurs qui s'appliquent, notamment, à traiter les questions de V et E d'une manière opportune, juste et directe, à saisir toutes les occasions possibles de parler des V et E, et à donner l'exemple.

Établissement et planification des objectifs

Une stratégie coordonnée bénéficie aux organisations parce qu'elle facilite le partage des innovations de petits groupes avec l'organisation considérée dans son ensemble et réduit les dédoublements d'efforts. De plus, une stratégie coordonnée pourrait entraîner la mise en oeuvre d'initiatives à des moments plus opportuns.

Beaucoup d'activités et d'initiatives spéciales sont en place, telles que la vision Agence 2010 et le Plan d'entreprise de l'Agence (la confiance et l'intégrité sont l'une des quatre priorités stratégiques de l'Agence), tout comme des initiatives propres aux Directions générales et aux Régions, dont la campagne « Maillons d'ADN » [Note 1] réalisée par la Direction générale de l'informatique (DGI), et la campagne du « Comité sur l'éthique responsable de développer la sensibilisation à l'éthique » réalisée par la Région du Québec. Cependant, il n'y a pas de stratégie coordonnée unifiée pour les V et E pour l'ensemble de l'Agence.

Communications

Une stratégie de communications efficace procure une information claire et uniforme à l'ensemble d'une organisation. Elle veille à ce que le message soit reçu et compris dans le sens prévu. L'équipe de vérification a trouvé des éléments démontrant qu'il existe diverses méthodes de communication des V et E, y compris des communications internes, des sessions de formation et de sensibilisation et des courriels à l'échelle de l'Agence. Cependant, l'équipe de vérification n'a trouvé aucun élément démontrant qu'il existe une stratégie de communications coordonnée.

Les personnes rencontrées en entrevue ont indiqué que les méthodes les plus efficaces pour communiquer le message des V et E sont les discussions face à face et les sessions de sensibilisation. Ces personnes ont aussi indiqué que la méthode la moins efficace est celle, passive, qui consiste à envoyer à l'échelle nationale des courriels de grande longueur qui contiennent trop de liens et/ou de pièces jointes et dans lesquels il ne se trouve aucun message personnel.

Surveillance et rapport

La surveillance consiste à revoir périodiquement les processus pour s'assurer que les buts et objectifs sont encore pertinents et qu'ils sont effectivement atteints, et pour identifier les risques pour l'organisation. La gestion du risque est une méthode logique et systématique pour identifier, analyser, évaluer et traiter les risques associés à un programme, à un projet ou à une activité. À mesure qu'une organisation évolue, on évalue de nouveaux risques, on détermine les priorités, et on rajuste les buts et objectifs de façon à répondre à ces risques nouveaux.

Plusieurs mécanismes existent pour mesurer les progrès et le climat éthique des V et E à l'ARC. Cela comprend : le nombre et la nature de plaintes des contribuables et des employés; le nombre et le type d'incidents relatifs à la sécurité; le Sondage auprès des employés de la fonction publique; et le Sondage d'entreprise annuel de l'ARC (externe).

La gestion formelle du risque relatif aux V et  E, ainsi que les critères et analyses comparatives de performance visant à mesurer et surveiller le climat éthique, sont des aspects d'un modèle à maturité qui sont encore en voie de développement à l'ARC.

Un rapport procure à une organisation un portrait ponctuel de sa performance dans une activité donnée. Les rapports établis sur une période de temps peuvent aider une organisation à déterminer ses progrès et à discerner les tendances. Les rapports permettent également à une organisation de faire connaître sa performance et ses progrès à ses intervenants. L'ARC établit une variété de rapports relatifs aux V et E, notamment : les rapports sur les incidents relatifs à la sécurité, les rapports des Affaires internes, et les rapports du Système de pistes de vérification en direct (SPVD). Cependant, il n'existe pas de rapport cohérent qui rassemblerait toute l'information touchant les V et E.

Conclusion

Les éléments de niveau fondamental du cadre de gouvernance des valeurs et de l'éthique sont établis, et la plupart des éléments de niveau intermédiaire sont en cours de développement. L'ARC possède une assise régissant les valeurs et l'éthique, et elle manifeste en cette matière un fort degré de leadership de par ses cadres supérieurs et gestionnaires considérés individuellement. Le mandat du champion des valeurs et de l'éthique inclut la tâche de développer un plan d'action de trois ans apte à porter à un plus grand degré de maturité le cadre de gouvernance des valeurs et de l'éthique.

Prochaines étapes

La recherche associée au présent examen a été partagée avec le champion des valeurs et de l'éthique de l'ARC dans le but de le soutenir dans son mandat de développement du cadre de gouvernance des V et E.

Pendant la durée du présent examen, l'équipe de vérification n'a identifié aucun secteur exigeant une attention immédiate. Les V et E seront considérées de nouveau lors du processus annuel de planification des activités de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise, et advenant que des risques élevés spécifiques soient identifiés à cette occasion, un travail de vérification interne sera recommandé à ce moment-là.

Notes

[Note 1]

Dans le cadre du Programme de renouvellement de la DGI, la DGI a élaboré une initiative qui lui est propre, intitulée « Les Attitudes, le Développement et les Normes (ADN) de la DGI ». Cette campagne présente des descriptions d'attitudes et de pratiques qui font de la DGI un endroit où il fait bon travailler.