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Examen obligatoire de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité et de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies

Document de consultation

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• Questions concernant les consommateurs
  • Protection des intérêts des consommateurs
    • Dépôt effectué par le consommateur
    • Crédit responsable
  • Le principe du « nouveau départ »
    • Régimes de refus d'autorisation
    • Ententes de réaffirmation
  • Exemptions pour les consommateurs
    • Produits d'épargne-retraite
    • Liste fédérale de biens insaisissables
  • Protection des familles
    • Demandes de compensation
    • Réclamations alimentaires et prélèvement
    • Transmission des réclamations portant sur des biens matrimoniaux
    • Dettes communes
  • Traitement des prêts étudiants en cas de faillite
    • Dispositions relatives à la libération des dettes associées à des prêts étudiants
    • Demande de libération fondée sur des difficultés financières
    • Libération partielle des dettes
• Enjeux commerciaux
  • Encourager l'innovation au moyen des droits de propriété intellectuelle
    • Droit d'auteur et articles brevetés
    • Modifications de 2009 – Les droits des titulaires de licences de PI
  • Promouvoir les restructurations
    • Simplifier les procédures sous le régime de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies
    • Concilier les intérêts divergents
    • Les honoraires professionnels dans le cadre des procédures sous le régime de la LACC
    • Accroître la transparence
    • Le rôle du contrôleur
    • Les ventes d'actifs
    • Les arrangements sous le régime de la LCSA
    • Une procédure de proposition simplifiée pour les petites entreprises
    • Prorogation du délai imparti pour déposer une proposition sous le régime de la section I
    • Procédures de liquidation sous le régime de la LACC
  • Améliorer l'équité
    • Les réclamations des employés
    • Les réclamations des employés dans le contexte de la vente d'actifs
    • Dividendes de secours
    • Libérations de tiers
    • Primes de rétention d'employés clés
    • Redressement pour abus
    • Réclamations d'intérêts
    • Fournisseurs impayés
    • Fournisseurs de fruits et de légumes
  • Prévenir la fraude et les abus
    • Déchéance d'un administrateur
    • Apparentés : subordination et compensation
  • Insolvabilités transfrontalières
    • Réclamations étrangères en vertu de lois à portée extraterritoriale
    • Compensation en cas de réclamations dans plusieurs ressorts
    • Répartition du produit
    • Traitement des groupes d'entreprises
    • « Centre d'intérêts principaux »
    • Comités de créanciers ordinaires
• Questions administratives
  • Changer le titre de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité
  • Une loi unifiée en matière d'insolvabilité
  • Restreindre les propositions de consommateur
  • Entités ad hoc
  • Mises sous séquestre
  • Ordonnancement des privilèges
  • Questions fiscales
• Questions techniques
  • Loi sur la faillite et l'insolvabilité

Sommaire

Dans le cadre d'un examen imposé par la Loi sur la faillite et l'insolvabilité et la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, Industrie Canada mène des consultations publiques en vue de recueillir les observations des Canadiens intéressés au sujet des lois canadiennes relatives à l'insolvabilité. Le document de travail, qui présente plusieurs des questions soulevées par les principaux intéressés et une analyse du marché de l'insolvabilité, est censé encadrer ces consultations publiques.

Le document de travail est divisé en quatre sections : premièrement, l'introduction; deuxièmement, les enjeux relatifs à l'insolvabilité des consommateurs; troisièmement, les enjeux relatifs à l'insolvabilité des entreprises; et, enfin, les enjeux d'ordre administratif et technique.

L'introduction fournit des renseignements généraux sur le régime d'insolvabilité du Canada et les objectifs stratégiques qui le sous-tendent, de même que sur la récente évolution du marché et les tendances en matière d'insolvabilité.

Les sections relatives aux enjeux concernant les consommateurs et aux enjeux commerciaux sont classées en thèmes généraux dans lesquels sont abordées des questions précises. Par exemple, les thèmes touchant à l'insolvabilité des consommateurs traitent de la protection des intérêts des consommateurs, du principe du « nouveau départ », des exemptions applicables aux consommateurs, de la protection des familles et du traitement des prêts étudiants dans un contexte de faillite. Les thèmes liés à l'insolvabilité commerciale touchent à la promotion des restructurations, à la protection des créanciers vulnérables et à l'amélioration de l'équité, à la prévention de la fraude et des abus et aux insolvabilités transfrontalières.

La section relative aux enjeux d'ordre administratif et technique aborde différentes questions, dont le changement d'appellation de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité, la création d'une loi unifiée en matière d'insolvabilité et l'ordonnancement des charges.

Chacune des deux lois comporte une disposition relative à leur examen obligatoire, en vertu de laquelle le ministre de l'Industrie doit présenter au Parlement un rapport sur les dispositions et l'application de chaque loi au plus tard en septembre 2014. Le rapport sera ensuite transmis à un comité parlementaire, qui sera chargé de l'étudier et de présenter à son tour un rapport dans les 12 mois suivant la présentation initiale du rapport du ministre. Toute décision concernant des réformes législatives ou réglementaires éventuelles dans le cadre de l'examen législatif sera ensuite prise après examen de l'étude et du rapport du comité parlementaire.

Introduction

L'importance de la loi sur l'insolvabilité

Les lois sur l'insolvabilité ont d'importantes incidences sur l'économie. Les règles sur l'insolvabilité offrent une sécurité aux investisseurs et aux prêteurs dans les opérations d'emprunt commerciales et de consommateurs. Cela agit sur les risques de marché du crédit, ce qui peut en retour influencer le coût et la disponibilité du crédit. Dans le milieu commercial, la fiabilité du régime d'insolvabilité contribue à attirer les investissements nationaux et étrangers, ainsi qu'à favoriser l'entrepreneuriat et l'innovation.

Dans un contexte de mondialisation et de compétitivité accrues, une des principales questions concerne la façon de rendre le processus d'insolvabilité le plus efficace possible, tout en restant équitable. En facilitant la restructuration d'entreprises et en rendant les actifs productifs, le régime d'insolvabilité contribue au rendement et à la compétitivité économique du Canada.

Les règles qui régissent l'insolvabilité personnelle jouent un important rôle socioéconomique. Elles permettent aux personnes honnêtes, mais malchanceuses qui ont des problèmes financiers de se libérer de leurs dettes et de recommencer à neuf. Les dispositions sur l'insolvabilité des consommateurs visent à équilibrer les intérêts des débiteurs avec ceux des créanciers qui ont avancé des sommes en espérant être remboursés.

Les lois sur l'insolvabilité contribuent donc grandement au fonctionnement efficace du marché.

Régime d'insolvabilité du Canada

Cadre législatif

Le régime d'insolvabilité fait partie des lois fondamentales d'encadrement du marché du Canada et repose sur deux lois principales : la Loi sur la faillite et l'insolvabilité (LFI) et la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC).

La LFI offre un cadre législatif pour couvrir les cas d'insolvabilité commerciale et personnelle. En situation de faillite, la Loi régit la façon dont les actifs du débiteur sont liquidés par un syndic et dont les produits sont distribués d'une manière juste et équitable entre les créanciers. Par ailleurs, elle offre un mécanisme aux consommateurs insolvables ou aux débiteurs commerciaux d'éviter la faillite en négociant des arrangements avec leurs créanciers, afin de réorganiser la situation financière du débiteur.

La LACC fournit un cadre législatif pour la réorganisation des entreprises débitrices insolvables, sous la supervision du tribunal. Elle permet à une entreprise insolvable d'obtenir une ordonnance d'un tribunal qui suspend le droit de ses créanciers d'entreprendre contre elle une action en justice pendant qu'elle négocie un arrangement avec eux pour le rééchelonnement ou compromis de ses dettes. Le processus offert par la LACC est plus souple et davantage axé sur les tribunaux que celui de la LFI. Pour pouvoir se réorganiser en vertu de la Loi, une entreprise doit avoir des dettes de plus de 5 millions de dollars.

Cadre administratif

Le cadre administratif du régime d'insolvabilité du Canada est soutenu par trois piliers :

• Bureau du surintendant des faillites (BSF) : organisme de réglementation chargé de surveiller le régime d'insolvabilité;
• Syndics de faillite : titulaires d'une licence délivrée par le surintendant, ils sont chargés d'administrer les actifs et d'exercer divers rôles en vertu de la LFI et de la LACC;
• Tribunaux (y compris les registraires en matière de faillite) : ils supervisent les procédures aux termes de la LACC et tranchent les affaires en vertu à la fois de la LFI et de la LACC.

Le BSF a la responsabilité légale de superviser l'administration de tous les actifs et affaires en vertu de la LFI. De plus, le BSF s'acquitte de certaines fonctions aux termes de la LACC, y compris tenir un registre public des procédures de la LACC et enquêter au sujet des plaintes concernant la conduite des contrôleurs. Pour remplir son mandat, le BSF établit des normes et guide les intervenants en ce qui a trait à la conduite escomptée, au moyen de directives, d'avis, d'exposés de position et de programmes.

Les syndics sont chargés d'administrer les cas d'insolvabilité et peuvent souvent être appelés à donner des conseils à des particuliers et à des entreprises en détresse financière. Ils travaillent avec le débiteur pour effectuer les étapes nécessaires dans une faillite, une proposition aux créanciers ou une restructuration. Ce travail consiste à transmettre les documents requis au BSF et à s'assurer que le débiteur satisfait aux exigences de la LFI ou de la LACC. Si le débiteur ne satisfait pas à ces exigences, en tant qu'officier de justice, le syndic doit porter ces questions à l'attention des créanciers et du tribunal.

Le rôle des tribunaux varie selon la nature de la procédure. La plupart des gens qui déclarent faillite n'auront pas besoin de se présenter devant le tribunal. Ils obtiendront plutôt une libération de faillite après le délai prévu par l'entremise d'un processus automatique. Si un syndic ou un créancier décide de s'opposer à la libération du failli, le tribunal en est saisi. Dans d'autres procédures, les tribunaux participent au processus à divers stades. Par exemple, les tribunaux peuvent être tenus de régler des différends ou de sanctionner des mesures particulières proposées par le débiteur ou les créanciers. Dans une procédure visée par la LACC, le tribunal joue un rôle clé. Il approuve le début d'une procédure et peut prendre diverses autres ordonnances, y compris approuver le financement temporaire, le processus de vente des biens et la résiliation des contrats. Les tribunaux sont aussi chargés de sanctionner tout plan d'arrangement ou compromis.

Objectifs de la loi sur l'insolvabilité

Les lois sur l'insolvabilité visent à limiter les répercussions que pourrait avoir l'insolvabilité d'un débiteur sur tous les intervenants. Pour ce faire, on a comme principal objectif le partage équitable des actifs du débiteur et, dans la mesure du possible, sa réhabilitation.^{Note de bas de page 1} Comme le souligne la Cour suprême du Canada :

L'élaboration même de la législation sur l'insolvabilité comporte des difficultés pour le législateur sur le plan des principes. Une mesure législative établissant une procédure de liquidation ordonnée dans les cas où une réorganisation est impossible, évitant les courses à l'exécution et donnant aux débiteurs la possibilité d'un nouveau départ est habituellement considérée comme un choix de politique judicieux. Ce type de législation fait maintenant partie du paysage juridique et économique des sociétés modernes. Mais elle a un prix, et les personnes qui pourraient avoir à le payer font parfois des efforts considérables pour se soustraire à cette obligation. Malgré la sagesse éprouvée des principes de politique générale qui sous-tendent la législation en matière d'insolvabilité, on peut comprendre que peu de gens se réjouissent de « perdre des plumes », voire de tout perdre, à la suite d'une faillite.^{Note de bas de page 2}

Il est généralement accepté que les objectifs de la loi sur l'insolvabilité soient atteints par une législation qui :

• sécurise le marché pour promouvoir la stabilité et la croissance économiques;
• maximise la valeur des actifs;
• établit un équilibre entre liquidation et redressement;
• garantit le traitement équitable des créanciers se trouvant dans la même situation;
• prévoit le règlement rapide, efficace et impartial de l'insolvabilité;
• préserve la masse de l'insolvabilité pour permettre une répartition équitable entre les créanciers;
• élabore une loi sur l'insolvabilité transparente et prévisible qui contienne des mesures d'incitation pour la collecte et la diffusion d'informations;
• reconnaît les droits des créanciers existants et établit des règles claires pour classer les créances prioritaires.^{Note de bas de page 3}

C'est dans ce contexte que les lois canadiennes sur l'insolvabilité ont été créées par le Parlement et ont évolué au fil des décisions du tribunal.

Évolution du marché

Depuis les dernières consultations publiques sur les lois sur l'insolvabilité, en 2001-2002, qui ont mené aux réformes législatives de 2008 et 2009, les caractéristiques du marché canadien de la consommation ont évolué. Le ratio de la dette à la consommation par rapport au revenu personnel disponible des ménages canadiens est passé d'environ 110 pour cent en 2000 à 160 pour cent en 2012.^{Note de bas de page 4} On peut attribuer cette augmentation aux niveaux d'endettement hypothécaire plus élevés ainsi qu'à l'augmentation des emprunts sur valeur domiciliaire, tous deux associés à l'augmentation du prix des maisons.^{Note de bas de page 5} Les niveaux d'endettement hypothécaire plus élevés sont une source potentielle de risque, les Canadiens pouvant devenir plus vulnérables à une diminution de la valeur des maisons ou à l'augmentation des taux d'intérêt.

Dans le contexte commercial, les changements du marché comprennent l'importance accrue de la propriété intellectuelle pour les entreprises canadiennes, l'utilisation de structures d'entreprise plus complexes, la transformation de la relation prêteur-emprunteur, l'importante croissance de l'utilisation de produits dérivés pour se protéger du risque et négocier les créances sinistrées, et le nombre croissant de procédures d'insolvabilité internationale. Parallèlement, le coût et la complexité des procédures de restructuration — particulièrement sous la LACC — continuent de croître, entraînant un glissement vers d'autres types d'arrangements, notamment des arrangements privés et en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions.

Tendances en matière d'insolvabilité

Taux nationaux d'insolvabilité

La Figure 1 présente les taux d'insolvabilité des entreprises et des consommateurs entre 2000 et 2012.^{Note de bas de page 6} Un aperçu des taux d'insolvabilité donne une idée plus claire des tendances que le volume total seul, puisque ce dernier ne tient pas tient compte de l'évolution de la taille de la population avec le temps. Comme on peut le voir dans la Figure 1, les taux d'insolvabilité des entreprises et des consommateurs ont évolué en sens contraire au cours de la dernière décennie. Le taux d'insolvabilité des consommateurs est resté relativement sable de 2002 à 2007, est monté à 5,8 pendant le ralentissement économique de 2009, puis est redescendu au cours des années suivantes. En 2000 et 2012, les taux nationaux d'insolvabilité des consommateurs étaient respectivement de 3,7 et 4,4. Cela représente une augmentation de 18 pour cent du taux d'insolvabilité pour cette période. De leur côté, mis à part d'une légère augmentation pendant le ralentissement économique de 2001, les taux d'insolvabilité des entreprises ont diminué tout au long de la décennie. En 2000 et 2012, ils se chiffraient respectivement à 5,7 et 1,8, ce qui représente une diminution de 68,4 pour cent.

Figure 1 : Taux d'insolvabilité des entreprises et des consommateurs

Taux d'insolvabilité des consommateurs — ventilation par âge et région

L'insolvabilité n'affecte pas tous les segments de la société de la même façon. Les variations des taux d'insolvabilité selon l'âge et la région géographique fournissent d'importants indices sur les tendances connexes au Canada.

La Figure 2 présente le taux national d'insolvabilité des consommateurs, par âge. Au cours de la dernière décennie, les plus jeunes Canadiens (entre 18 et 34 ans) étaient nettement moins nombreux à ouvrir une procédure d'insolvabilité. Parallèlement, les Canadiens de 35 ans et plus le faisaient de plus en plus. Cette tendance démographique va dans le sens des rapports isolés, qui avancent que la transition différée à la vie adulte chez les jeunes Canadiens peut imposer une plus grosse charge financière sur leurs parents.^{Note de bas de page 7}

Il convient aussi de préciser que même si le taux d'insolvabilité des personnes de plus de 65 ans a augmenté au cours de la dernière année, il est resté bien en deçà de la moyenne nationale.

Figure 2 : Taux d'insolvabilité des consommateurs par groupe d'âge

Les taux d'insolvabilité des consommateurs varient également beaucoup selon les régions. Entre 2000 et 2012, le taux d'insolvabilité des consommateurs a augmenté au Canada atlantique, au Québec et en Ontario. La situation était meilleure dans l'Ouest canadien, puisque les taux d'insolvabilité en Alberta et en Colombie-Britannique sont demeurés assez constants, et ont légèrement diminué en Saskatchewan et au Manitoba. De plus, les provinces de l'Atlantique, le Québec et l'Ontario continuent de connaître des taux d'insolvabilité plus élevés que le taux national, alors que ceux des provinces de l'Ouest et des Prairies sont moins élevés que la moyenne nationale.

Les taux d'insolvabilité plus élevés dans le Canada atlantique, le Québec et l'Ontario peuvent refléter les conditions économiques sous-jacentes, comparativement à la situation de l'Ouest canadien. Des données empiriques viennent appuyer l'hypothèse selon laquelle les taux de chômage et de croissance expliquent largement les variations des cas d'insolvabilité.^{Note de bas de page 8} Par exemple, au cours des dernières années, les taux de croissance en Alberte, en Saskatchewan et au Manitoba ont été plus élevés que la moyenne nationale, contrairement à ceux de l'Ontario, du Québec et du Canada atlantique.^{Note de bas de page 9} De plus, les taux de chômage dans les provinces de l'Ouest sont moins élevés que la moyenne nationale, mais sont plus élevés dans le Canada atlantique.^{Note de bas de page 10}

Figure 3 : Taux d'insolvabilité des consommateurs par région

Augmentation des propositions de consommateurs et d'entreprises

Comme les propositions sont avantageuses pour les Canadiens insolvables et leurs créanciers, le but des réformes de 2008 et 2009 était d'encourager leur utilisation. La Figure 4 présente l'augmentation des propositions de consommateurs et d'entreprises sous la LFI, en tant que pourcentage du nombre total de cas d'insolvabilité depuis 2007. Au cours de cette même période, le pourcentage des cas d'entreprises insolvables recourant aux propositions est passé de 17,3 pour cent à 25,7 pour cent.

Figure 4 : Augmentation des propositions – consommateurs et entreprises insolvables

Conclusion

Les lois sur l'insolvabilité touchent à tous les aspects de la vie économique, à la fois pour les consommateurs et les entreprises. Elles affectent la capacité des emprunteurs d'avoir accès au crédit, les décisions des investisseurs et le degré de perturbation produit par la sortie d'entreprises inefficientes du marché. Elles offrent aussi aux consommateurs surendettés la possibilité de repartir à neuf et de retrouver la santé financière. Il est donc important pour la performance économique globale du Canada que sa législation sur l'insolvabilité demeure moderne, efficace et efficiente.

Dans le contexte de l'insolvabilité des consommateurs, la croissance de l'endettement des consommateurs et les changements dans les tendances démographiques de l'insolvabilité – qui montrent que les jeunes Canadiens sont moins susceptibles, et que ceux âgés entre 45 et 54 ans sont plus susceptibles, de devenir insolvables – semblent indiquer des domaines d'action possibles. Les tendances émergentes sur les marchés du crédit commercial, y compris la croissance de la négociation de créances sinistrées et l'utilisation de produits dérivés pour se protéger du risque économique, semblent indiquer d'autres domaines d'action.

Alors que le Canada examine sa législation sur l'insolvabilité, les objectifs fondamentaux que sont maximiser la valeur, offrir un régime équilibré et équitable et assurer des processus efficients et efficaces formeront la base des discussions de principe.

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